Boom Strafblad, Aflevering 4 2024

De invloed van 15 jaar Verdrag van Lissabon op de strafrechtspraktijk

mr. dr. S.M.A. (Sjarai) Lestrade

Op 1 december 2024 viert het Verdrag van Lissabon zijn vijftiende verjaardag.¹x Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december 2007, PB C 306 van 17 december 2007. Inwerkingtreding op 1 december 2009. In dit nummer staat de invloed van het verdrag in de strafrechtspraktijk in Nederland en breder binnen de EU centraal. Het Verdrag van Lissabon wijzigde het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU) en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: VWEU). Het VEU en het VWEU vormen samen de basis van het huidige EU-recht waarin de beginselen en doelstellingen van de EU, haar instellingen en het toepassingsgebied ervan zijn vastgelegd.

Een belangrijke grondslag binnen dit kader betreft het welbekende artikel 67 VWEU, waarin staat dat de Unie een Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is. Om die ruimte te borgen is de EU bevoegd maatregelen te nemen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en kunnen maatregelen worden getroffen op het gebied van coördinatie en samenwerking tussen de politiële en justitiële autoriteiten in strafzaken en andere bevoegde autoriteiten, de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken en, zo nodig, de onderlinge aanpassing van de strafwetgevingen. Deze ambitie van de Unie om een dergelijke ruimte te creëren door intensievere samenwerking, wederzijdse erkenning en harmonisatie van strafwetgeving was reeds voor het Verdrag van Lissabon aan de orde en werd in 1999 al op de Europese top in Tampere geïntroduceerd.²x Europese Raad van Tampere 15 en 16 oktober 1999, conclusies van het voorzitterschap (in het bijzonder par. 31-33, 36, 41-43, 46). Maar de uitgangspunten waren niet in hard law verwoord. Zo was tot de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon het principe van wederzijdse erkenning als basis van strafrechtelijke samenwerking niet expliciet in het toenmalige EU-recht opgenomen. Met het Verdrag kwam daar verandering in en inmiddels speelt dit principe een prominente rol in het uniestrafrecht.³x Zie ook M.J. Borgers en F.C.W. de Graaf, ‘Uniestrafrecht’, in: R. van Elst en E. van Sliedregt (red.), Handboek Internationaal strafrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2022, p. 37.

Waar voorts in het Verdrag van Maastricht de (toenmalige) EU weliswaar de bevoegdheid werd gegeven het strafrecht van de lidstaten mede vorm te geven, kon dit alleen geschieden op basis van unanimiteit. Met de intrede van het Verdrag van Lissabon is het strafrecht binnen het ‘normale’ werkterrein van de EU geplaatst. Voor besluitvorming op dit terrein is in beginsel een meerderheid voldoende.
Om de ‘zo nodig, onderlinge aanpassing van strafwetgeving’ in artikel 67 VWEU mogelijk te maken, zijn in het VWEU diverse strafrechtelijke wetgevingsbevoegdheden neergelegd. Artikel 82 lid 1 VWEU maakt het mogelijk regels te formuleren met betrekking tot samenwerking in enge zin. Artikel 82 lid 2 VWEU voorziet in de mogelijkheid tot harmonisatie op het terrein van het formele strafrecht. Artikel 83 lid 1 en lid 2 VWEU biedt een basis voor de harmonisatie van materieelstrafrechtelijke bepalingen. Op grond van deze bepalingen kunnen lidstaten dus op basis van een ‘gewone wetgevingsprocedure’ verplicht worden tot het aanpassen van hun nationale strafrecht, ook als zij dit zelf ongewenst achten.⁴x Zie eveneens S.M.A. Lestrade, ‘De doorwerking van het EU-Handvest in het Nederlandse strafrecht. Effectieve criminaliteitsbestrijding versus bescherming van grondrechten na Dzivev’, in: H.C.F.J.A. de Waele, J. Krommendijk & K.M. Zwaan (red.), Tien jaar EU-Grondrechtenhandvest in Nederland. Een impact assessment (Serie staat en recht, 47), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 293-311. Al vóór Lissabon waren op het gebied van strafrecht reeds diverse EU-Kaderbesluiten ontwikkeld die de wederzijdse erkenning tussen EU-lidstaten zouden dienen (bijvoorbeeld het welbekende Kaderbesluit Europees Aanhoudingsbevel, het Kaderbesluit Europees bewijsverkrijgingsbevel en het Kaderbesluit Toezichtsmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis). Zoals Luchtman in zijn bijdrage in dit nummer terecht opmerkt, zijn de ontwikkelingen van de afgelopen vijftien jaar niet los te zien van de gebeurtenissen die daarvoor al in gang zijn gezet. Ná Lissabon is volgens de normale wetgevingsprocedure met een nog veel grotere vaart een aanzienlijke lijst strafrechtelijke richtlijnen en verordeningen tot wasdom gekomen en zijn bepaalde kaderbesluiten vervangen door richtlijnen. Belangrijke wetgeving die nadien tot stand is gebracht betreft minimumnormen voor de rechten van personen in het strafproces, zoals het recht op vertolking en vertaling; het recht op informatie; het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures; de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn; procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure; rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel.⁵x Richtlijn 2010/64/EU betreffende het recht op vertolking en vertaling; Richtlijn 2012/13/EU betreffende het recht op informatie; Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures; Richtlijn 2016/343/EU betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn; Richtlijn 2016/800/EU betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure; Richtlijn 2016/1919/EU betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. Verder is regelgeving ontwikkeld ter bescherming van slachtoffers van strafbare feiten.⁶x Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan; Richtlijn 2011/93/EU ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie; Richtlijn 2011/99/EU betreffende het Europees beschermingsbevel; Richtlijn 2012/29/EU tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten.
En op het gebied van strafrechtelijke samenwerking is de Richtlijn inzake het Europees onderzoeksbevel van belang.⁷x Richtlijn 2014/41/EU betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken. Ook op materieelrechtelijk vlak is een scala aan EU-wetgeving tot stand gekomen. Te denken valt aan regelgeving inzake terrorismebestrijding,⁸x Onder meer Richtlijn 2016/681/EU over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit; Richtlijn 2017/541/EU inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad. de bestrijding van corruptie, cybercriminaliteit, fraude en het witwassen van geld.⁹x Bijvoorbeeld Richtlijn 2013/40/EU over cybercriminaliteit; Richtlijn 2014/42/EU betreffende de bevriezing en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie; Richtlijn 2014/57/EU over marktmisbruik; Richtlijn 2014/62/EU betreffende de strafrechtelijke bescherming van de euro en andere munten tegen valsemunterij; Richtlijn 2017/1371/EU betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt; Richtlijn 2018/843/EU inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering; Richtlijn 2018/1673/EU inzake de strafrechtelijke bestrijding van het witwassen van geld; Richtlijn 2019/713/EU betreffende de bestrijding van fraude met en vervalsing van niet-contante betaalmiddelen.
Het Verdrag van Lissabon heeft de harmonisatie van strafwetgeving binnen de EU dus onmiskenbaar gemakkelijker gemaakt; hier is en wordt ruim gebruik van gemaakt.¹⁰x Denk aan het voorstel voor een Kaderbesluit betreffende bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de EU, dat voor Lissabon niet tot stand kwam wegens gebrek aan unanimiteit (zie Kamerstukken II 2006/07, 23490, nr. 461, p. 8-9). Na Lissabon kwamen alsnog de hierboven genoemde Richtlijnen, die procedurele rechten waarborgen, met een meerderheid tot stand. Voorts zijn de onderhandelingen in 2009 over het Kaderbesluit Overdracht van strafvervolging stopgezet. Inmiddels ligt er een voorstel voor een Verordening inzake overdracht van strafvervolging op tafel, zie ook Toelichting bij COM(2023)185, Overdracht van strafvervolging. Daarbij geldt – net als voor Lissabon – dat harmonisatie geen doel op zich is, het moet gemeenschappelijke belangen van de lidstaten dienen.¹¹x Zie ook M.J. Borgers en F.C.W. de Graaf, ‘Uniestrafrecht’, in: R. van Elst en E. van Sliedregt (red.), Handboek Internationaal strafrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2022, p. 33.

Naast EU-wetgevingsbevoegdheden op het gebied van formeel en materieel strafrecht, stimuleert het Verdrag van Lissabon de coördinatie en samenwerking binnen de EU door middel van politiële en justitiële samenwerking. Dit wordt mede gefaciliteerd door de oprichting van verschillende organisaties die de samenwerking tussen lidstaten moeten vereenvoudigen en versterken, zie hoofdstuk 4 en 5 VWEU. Reeds voor het Verdrag van Lissabon zijn in dit kader al diverse instituten in het leven geroepen, waaronder OLAF,¹²x Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad, PB L 248, 18 september 2013. Eurojust,¹³x Besluit van de Raad van 28 februari 2002 betreffende de oprichting van Eurojust teneinde de strĳd tegen ernstige vormen van criminaliteit te versterken, 2002/187/JBZ, OJ L 63. Europol,¹⁴x Akte van de Raad van 26 juli 1995 tot vaststelling van de Overeenkomst op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie tot oprichting van een Europese Politiedienst (Europol-Overeenkomst). PB EG C 316, 27 november 1995. en het Europees justitieel netwerk in strafzaken.¹⁵x Besluit 2008/976/JBZ van de Raad van 16 december 2008 betreffende het Europees justitieel netwerk,
OJ L 348, 24 december 2008. Naar aanleiding van de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne is het mandaat van Eurojust recentelijk uitgebreid en mag de instelling bewijzen van oorlogsmisdaden, genocide en misdrijven tegen de menselijkheid bewaren, analyseren, opslaan en delen met de bevoegde gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten en met het Internationaal Strafhof.¹⁶x Verordening 2022/838/EU tot wijziging van Verordening 2018/1727/EU, wat betreft het bij Eurojust bewaren, analyseren en opslaan van bewijsmateriaal in verband met genocide, misdaden tegen de menselijkheid, oorlogsmisdaden en daarmee verband houdende strafbare feiten. Zoals bekend, is na Lissabon ook het in artikel 86 VWEU genoemde Europees Openbaar Ministerie (EOM)¹⁷x Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie, PB L 283 van 31 oktober 2017. ingesteld; dat is inmiddels ruim drie jaar operationeel. Het EOM is belast met het opsporen en vervolgen van strafbare feiten die de EU-begroting schaden (denk aan fraude en corruptie). Echter, ook hier wordt door de Commissie aangestuurd op uitbreiding van het mandaat naar terrorismebestrijding.¹⁸x Onder meer Mededeling Commissie betreffende de EU-strategie voor de veiligheidsunie 24 juli 2020 (Brussel, COM(2020) 605). Vooralsnog is die uitbreiding geen realiteit, maar alleen al op het gebied van fraudebestrijding neemt de daadkracht van het EOM ieder jaar toe. Op 31 december 2023 liepen bij het EOM 1927 actieve onderzoeken, met een geschatte schade van meer dan 19,2 miljard euro. Het diende 139 aanklachten in, ruim 50 % meer dan in 2022. Rechters hebben voor een bedrag ter waarde van 1,5 miljard euro aan bevriezingsbevelen opgelegd, dat is meer dan vier keer zo hoog als in 2022.¹⁹x Jaarverslag Europees Openbaar Ministerie 2023, https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2024-02/EPPO_Annual_Report_2023.pdf, p. 10. Zie ook Factsheet Justitiële samenwerking in strafzaken 2024, Justitiële samenwerking in strafzaken (europa.eu).

Zoals hiervoor aan de orde kwam, is de strafrechtelijke samenwerking binnen de EU al ruim voor 2009 in omvang toegenomen. Voorts was het principe van wederzijdse erkenning in diverse strafrechtelijke EU-instrumenten al in de pre-Lissabontijd terug te zien. Het Verdrag van Lissabon heeft wat dat betreft gefungeerd als de formalisering en versteviging van een ontwikkeling die reeds eerder was ingezet. De verdere harmonisatie van het strafrecht en de vereenvoudiging en intensivering van strafrechtelijke samenwerking binnen de EU vormen evenwel niet de enige oogst van het Verdrag van Lissabon. Een nog niet genoemd, maar significant onderdeel van het Verdrag van Lissabon betreft de bindendverklaring van het EU-Grondrechtenhandvest in artikel 6 lid 1 VEU. De jurisprudentie van het Hof van Justitie over deze grondrechten, die zich vooral in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld, is van steeds grotere betekenis voor de Nederlandse strafrechtspleging.²⁰x Zie hierover uitgebreid P. Verrest, ‘De ontwikkeling van het Handvest in strafrechtelijk perspectief’ in: Waarde, werking en potentie van het EU-Grondrechtenhandvest in de Nederlandse rechtsorde (Preadviezen NJV 2024), Deventer: Kluwer 2024. Er kan al lang niet meer enkel worden volstaan met het volgen van de rechtspraak van het Straatsburgse Hof inzake het EVRM.²¹x Zie ook J.W. Ouwerkerk en P.A.M. Verrest, ‘De struisvogel voorbij. Pleidooi voor een actieve participatie in de Europese rechtsontwikkeling inzake fundamentele rechten in de strafrechtspleging’, DD 2021/47. Het Luxemburgse Hof dient zeker even goed in het oog te worden gehouden. In het verlengde daarvan benadrukt Hillary in haar bijdrage in dit nummer dat het Handvest niet inhoudt dat het EVRM aan belang moet inboeten; het moet worden beschouwd als een waardevolle aanvulling voor de rechtsbescherming van individuen. Zij pleit ervoor dat veel intensiever een beroep wordt gedaan op de rechten en beginselen van het Handvest dan de huidige, sterk op het EVRM georiënteerde, strafrechtspraktijk nu doet.

Het moge duidelijk zijn: de invloed van het Verdrag van Lissabon is enorm. De strafrechtspleging in Nederland wordt steeds meer beheerst door het Unierecht. In de jaren vlak na Lissabon ging de discussie veelal over de vraag hoe lidstaten enerzijds de doeltreffendheid van het Unierecht (waaronder criminaliteitsbestrijding) moeten dienen en anderzijds de bescherming van mensenrechten kunnen garanderen.²²x Zie eveneens S.M.A. Lestrade, ‘De doorwerking van het EU-Handvest in het Nederlandse strafrecht. Effectieve criminaliteitsbestrijding versus bescherming van grondrechten na Dzivev’, in: H.C.F.J.A. de Waele, J. Krommendijk en K.M. Zwaan (red.), Tien jaar EU-Grondrechtenhandvest in Nederland. Een impact assessment (Serie staat en recht, 47), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 293. Daarbij was het perspectief vooral gericht op de doorwerking van het Unierecht in de nationale lidstaten. Gaandeweg is meer kritiek ontstaan op de enorme vaart waarmee EU-wetgeving is aangenomen en de gevolgen die dat heeft voor de nationale staten.²³x A. Klip, European Criminal Law, Cambridge: Intersentia 2021, p. 27. Binnen de wetenschap wordt in dit kader bijvoorbeeld gepleit voor een sterkere nadruk op het subsidiariteitsbeginsel en grondiger aandacht voor de vraag of een ‘probleem’ met EU-(straf)wetgeving dient te worden aangepakt, of dat dit ook nationaal kan geschieden.²⁴x Klip 2021, p. 30; J. Öberg, ‘Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences’, Yearbook of European Law 2017, volume 36, p. 391-420 (https://doi.org/10.1093/yel/yew027). Het risico van een snelle toename van EU-wetgeving is namelijk dat inflatie optreedt en dat symboolwetging ontstaat. Lidstaten zouden de vele regels dan enkel opvolgen in de vorm van paper compliance in plaats van een gedegen implementatie.²⁵x P.A.M. Verrest, Europese idealen, Den Haag: Boom Juridisch 2016, p. 18-21. Waar in eerste instantie een top-down benadering de boventoon voerde, is er steeds meer oog voor bottom-up knelpunten. Het is helder dat we na vijftien jaar Verdrag van Lissabon in een volgende fase zijn terechtgekomen. Niet alleen de discussie over de wijze van doorwerking is van belang, óók – en misschien wel des te meer – is de wisselwerking tussen het recht en de praktijk in nationale staten, het EU-recht en de staten onderling, en de wisselwerking tussen wetgever en rechter van betekenis.

In haar bijdrage in dit themanummer typeert Hillary de ontwikkeling van de EU na Lissabon als de groei naar een samengestelde rechtsorde die niet alleen een internationale organisatie betreft, en niet alleen het EU-rechtelijke niveau omvat, maar ook het nationale recht van de lidstaten behelst.²⁶x Zie de bijdrage van Hillary in deze editie van Boom Strafblad, met verwijzing naar L. Besselink, A Composite European Constitution/Een samengestelde Europese constitutie (Inaugural Address Jean Monnet Chair European Constitutional Law, University of Utrecht, 10 January 2007), Groningen: Europa Law Publishing 2007, p. 4. Luchtman wijst erop dat de welbekende strafrechtelijke queeste naar een juist evenwicht tussen de belangen van rechtshandhaving en rechtsbescherming een transnationale dimensie heeft gekregen waarbij een oplossing moet worden gezocht in een constitutioneel kader – de Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – dat niet goed te vergelijken is met de internationaalrechtelijke context, noch met een puur nationale setting.²⁷x Zie de bijdrage van Luchtman in deze editie van Boom Strafblad. Dit themanummer geeft de uitdagingen en vragen die spelen binnen deze bredere dimensie prachtig weer.
Zo pleit Hillary voor meer onderzoek naar de vraag wat nationaal recht, nationaal beleid en de nationale rechtspraktijk kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van het EU-recht en signaleert zij dat in toenemende mate sprake is van top-down beïnvloeding én bottom-up beïnvloeding. Op die manier raken de nationale rechtsordes van de lidstaten steeds meer geïntegreerd. De nationale wetgever zou niet klakkeloos het EU-recht moeten kopiëren, maar dit moeten inpassen binnen het nationale rechtsstelsel rekening houdend met de bestaande Europese, maar zeker ook nationale leerstukken en nationale procesrechtelijke bijzonderheden.
Peristeridou gaat in haar bijdrage in op de balans tussen wederzijds vertrouwen en het garanderen van mensenrechten in de overleveringspraktijk.²⁸x Zie de bijdrage van Peristeridou in deze editie van Boom Strafblad. Ook zij verlaat het eenzijdige perspectief van doorwerking en kijkt vanuit de bril van wisselwerking naar het rechtssysteem. Peristeridou vindt dat meer sociaal-juridisch onderzoek nodig is naar de rechtspraktijk in diverse lidstaten. Meer informatie over elkaars rechtspraktijk kan bijdragen aan efficiëntere communicatie tussen autoriteiten en betere bottom-up samenwerking. Een dergelijke vorm van wisselwerking zou volgens haar tot een meer duurzame vorm van wederzijds vertrouwen kunnen leiden. Dat stemt hoopvol!
Luchtman maakt duidelijk dat het Hof van Justitie een prominente bijdrage heeft geleverd aan de ontwikkeling van de Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Daarbij staat het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen voorop, maar is er tevens oog voor het ‘rechterlijk handwerk’, met ruimte voor op het individuele geval toegespitste beoordelingen. Dat brengt echter eveneens verantwoordelijkheden met zich voor de nationale rechters bij de beoordeling van strafrechtelijke samenwerkingsinstrumenten (inclusief rechter-commissarissen, beklagrechters en kortgedingrechters) in de positie van uitvaardigende, uitvoerende dan wel berechtende autoriteit. Het verwezenlijken van een Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ligt ook in hun handen. Maar de bal ligt volgens Luchtman ook zeker bij de EU-wetgever en de nationale wetgever. Zij dienen in een duidelijker kader te voorzien dat een systeem van samenwerking ondersteunt, zowel vanuit het oogpunt van rechtshandhaving als van rechtsbescherming.
In het verlengde hiervan doet Verrest een oproep aan de Nederlandse wetgever om invloed uit te oefenen op het EU-wetgevingsproces. De Nederlandse overheid zou veel actiever de agenda in Brussel moeten sturen. Daarbij dient eveneens de ervaring van experts die werkzaam zijn in de rechtspraktijk in de verschillende lidstaten te worden meegenomen.²⁹x Zie de bijdrage van Verrest in deze editie van Boom Strafblad. Het gaat hem dus niet alleen om bottom-up beïnvloeding van de nationale wetgever richting EU-wetgever, maar nog breder, ook van de praktijkbeoefenaar richting de EU-wetgever.
Tot slot laten Van der Aa en Pemberton in hun bijdrage zien hoe moeilijk het is EU-beleid en wetgeving te ontwikkelen ten aanzien van een bijzonder complex beleidsterrein als slachtofferbeleid.³⁰x Zie de bijdrage van Van der Aa en Pemberton in deze editie van Boom Strafblad. Complicerende factoren hierbij zijn dat lidstaten principieel van elkaar kunnen verschillen; dat harmonisatie op dit terrein actie vergt van de lidstaten in plaats van nalaten; en dat sommige lidstaten enkel op papier naleving garanderen zonder zich druk te maken om naleving van slachtofferrechten in de praktijk. En ook hier pleiten de auteurs ervoor eerst bestaande mechanismen – dus tevens op nationaal niveau – in kaart te brengen en daarna pas over te gaan op een samenhangend pakket van maatregelen dat een betere borging van slachtofferrechten zou kunnen bewerkstelligen. Deze analyse verenigt zich in zekere zin met het vertoog van Verrest om zeker ook de ervaring van law in action mee te nemen bij het bepalen van de law in books. Ook de pleidooien van Hillary, Peristeridou en Luchtman voor een dynamische vorm van wisselwerking sluiten hierop aan.

De bijdragen in dit themanummer maken duidelijk dat we steeds meer toegroeien naar een samengestelde strafrechtsorde. Binnen deze samengestelde rechtsorde hebben zowel procesdeelnemers op EU-niveau als op nationaal niveau een rol. De EU-wetgever, het Hof van Justitie, de nationale wetgever, de nationale rechter, het EOM, het OM, de advocatuur: zij dragen samen de verantwoordelijkheid de Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te borgen. Om deze rol goed te kunnen vervullen is een actieve opstelling op nationaal niveau vereist waarbij niet wordt afgewacht wat vanuit Brussel en Luxemburg wordt besloten, maar voortdurend een dialoog wordt gevoerd tussen actoren in de praktijk, in de wetenschap, tussen wetgever en rechters, binnen de Unie en binnen lidstaten over onderwerpen die raken aan onze transnationale strafrechtspleging. Een Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is geen vanzelfsprekendheid, zij vergt voortdurend onderhoud. Dit themanummer doet daartoe enkele fraaie aanbevelingen.

Noten

1 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december 2007, PB C 306 van 17 december 2007. Inwerkingtreding op 1 december 2009.
2 Europese Raad van Tampere 15 en 16 oktober 1999, conclusies van het voorzitterschap (in het bijzonder par. 31-33, 36, 41-43, 46).
3 Zie ook M.J. Borgers en F.C.W. de Graaf, ‘Uniestrafrecht’, in: R. van Elst en E. van Sliedregt (red.), Handboek Internationaal strafrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2022, p. 37.
4 Zie eveneens S.M.A. Lestrade, ‘De doorwerking van het EU-Handvest in het Nederlandse strafrecht. Effectieve criminaliteitsbestrijding versus bescherming van grondrechten na Dzivev’, in: H.C.F.J.A. de Waele, J. Krommendijk & K.M. Zwaan (red.), Tien jaar EU-Grondrechtenhandvest in Nederland. Een impact assessment (Serie staat en recht, 47), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 293-311.
5 Richtlijn 2010/64/EU betreffende het recht op vertolking en vertaling; Richtlijn 2012/13/EU betreffende het recht op informatie; Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures; Richtlijn 2016/343/EU betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn; Richtlijn 2016/800/EU betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure; Richtlijn 2016/1919/EU betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel.
6 Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan; Richtlijn 2011/93/EU ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie; Richtlijn 2011/99/EU betreffende het Europees beschermingsbevel; Richtlijn 2012/29/EU tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten.
7 Richtlijn 2014/41/EU betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken.
8 Onder meer Richtlijn 2016/681/EU over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit; Richtlijn 2017/541/EU inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad.
9 Bijvoorbeeld Richtlijn 2013/40/EU over cybercriminaliteit; Richtlijn 2014/42/EU betreffende de bevriezing en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie; Richtlijn 2014/57/EU over marktmisbruik; Richtlijn 2014/62/EU betreffende de strafrechtelijke bescherming van de euro en andere munten tegen valsemunterij; Richtlijn 2017/1371/EU betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt; Richtlijn 2018/843/EU inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering; Richtlijn 2018/1673/EU inzake de strafrechtelijke bestrijding van het witwassen van geld; Richtlijn 2019/713/EU betreffende de bestrijding van fraude met en vervalsing van niet-contante betaalmiddelen.
10 Denk aan het voorstel voor een Kaderbesluit betreffende bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de EU, dat voor Lissabon niet tot stand kwam wegens gebrek aan unanimiteit (zie Kamerstukken II 2006/07, 23490, nr. 461, p. 8-9). Na Lissabon kwamen alsnog de hierboven genoemde Richtlijnen, die procedurele rechten waarborgen, met een meerderheid tot stand. Voorts zijn de onderhandelingen in 2009 over het Kaderbesluit Overdracht van strafvervolging stopgezet. Inmiddels ligt er een voorstel voor een Verordening inzake overdracht van strafvervolging op tafel, zie ook Toelichting bij COM(2023)185, Overdracht van strafvervolging.
11 Zie ook M.J. Borgers en F.C.W. de Graaf, ‘Uniestrafrecht’, in: R. van Elst en E. van Sliedregt (red.), Handboek Internationaal strafrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2022, p. 33.
12 Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad, PB L 248, 18 september 2013.
13 Besluit van de Raad van 28 februari 2002 betreffende de oprichting van Eurojust teneinde de strĳd tegen ernstige vormen van criminaliteit te versterken, 2002/187/JBZ, OJ L 63.
14 Akte van de Raad van 26 juli 1995 tot vaststelling van de Overeenkomst op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie tot oprichting van een Europese Politiedienst (Europol-Overeenkomst). PB EG C 316, 27 november 1995.
15 Besluit 2008/976/JBZ van de Raad van 16 december 2008 betreffende het Europees justitieel netwerk,
OJ L 348, 24 december 2008.
16 Verordening 2022/838/EU tot wijziging van Verordening 2018/1727/EU, wat betreft het bij Eurojust bewaren, analyseren en opslaan van bewijsmateriaal in verband met genocide, misdaden tegen de menselijkheid, oorlogsmisdaden en daarmee verband houdende strafbare feiten.
17 Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie, PB L 283 van 31 oktober 2017.
18 Onder meer Mededeling Commissie betreffende de EU-strategie voor de veiligheidsunie 24 juli 2020 (Brussel, COM(2020) 605).
19 Jaarverslag Europees Openbaar Ministerie 2023, https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2024-02/EPPO_Annual_Report_2023.pdf, p. 10. Zie ook Factsheet Justitiële samenwerking in strafzaken 2024, Justitiële samenwerking in strafzaken (europa.eu).
20 Zie hierover uitgebreid P. Verrest, ‘De ontwikkeling van het Handvest in strafrechtelijk perspectief’ in: Waarde, werking en potentie van het EU-Grondrechtenhandvest in de Nederlandse rechtsorde (Preadviezen NJV 2024), Deventer: Kluwer 2024.
21 Zie ook J.W. Ouwerkerk en P.A.M. Verrest, ‘De struisvogel voorbij. Pleidooi voor een actieve participatie in de Europese rechtsontwikkeling inzake fundamentele rechten in de strafrechtspleging’, DD 2021/47.
22 Zie eveneens S.M.A. Lestrade, ‘De doorwerking van het EU-Handvest in het Nederlandse strafrecht. Effectieve criminaliteitsbestrijding versus bescherming van grondrechten na Dzivev’, in: H.C.F.J.A. de Waele, J. Krommendijk en K.M. Zwaan (red.), Tien jaar EU-Grondrechtenhandvest in Nederland. Een impact assessment (Serie staat en recht, 47), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 293.
23 A. Klip, European Criminal Law, Cambridge: Intersentia 2021, p. 27.
24 Klip 2021, p. 30; J. Öberg, ‘Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences’, Yearbook of European Law 2017, volume 36, p. 391-420 (https://doi.org/10.1093/yel/yew027).
25 P.A.M. Verrest, Europese idealen, Den Haag: Boom Juridisch 2016, p. 18-21.
26 Zie de bijdrage van Hillary in deze editie van Boom Strafblad, met verwijzing naar L. Besselink, A Composite European Constitution/Een samengestelde Europese constitutie (Inaugural Address Jean Monnet Chair European Constitutional Law, University of Utrecht, 10 January 2007), Groningen: Europa Law Publishing 2007, p. 4.
27 Zie de bijdrage van Luchtman in deze editie van Boom Strafblad.
28 Zie de bijdrage van Peristeridou in deze editie van Boom Strafblad.
29 Zie de bijdrage van Verrest in deze editie van Boom Strafblad.
30 Zie de bijdrage van Van der Aa en Pemberton in deze editie van Boom Strafblad.