Transparantie van partijfinanciering op landelijk en decentraal niveau

• 1 Inleiding

  Politieke partijen maken strikt genomen geen onderdeel uit van de overheid, maar nemen niettemin een centrale plaats in binnen het Nederlandse politieke bestel. Het Nederlandse kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging, dat in 1917 werd ingevoerd en sindsdien in de kern onaangetast is gebleven, gaat er immers van uit dat kiezers lijsten van gelijkgestemde kandidaten indienen. Groepsvorming op nationaal niveau is dus noodzakelijk voor verkiezingsdeelname. Hoewel verbondenheid aan een politieke partij geen wettelijk vereiste is om deel te nemen aan de verkiezingen, is deze verbondenheid in de praktijk de enige manier om kans te maken op een Kamerzetel.
  Ondanks deze essentiële functie heeft de Nederlandse wetgever van oudsher gekozen voor een liberale benadering van het thema partijregulering. Zo ontbreekt een grondwettelijke vermelding van de politieke partij en gelden er, naast de betreffende bepalingen uit het BW waaraan partijen gebonden zijn indien ze de (in de praktijk gangbare) verenigingsvorm kennen, geen specifieke vereisten omtrent interne partijdemocratie. Deze terughoudende opstelling is steeds gerechtvaardigd met het argument dat partijen in de maatschappij wortelende organisaties zijn, die zo veel mogelijk ongemoeid gelaten moeten worden. Niettemin is in de loop der jaren echter een tamelijk gedetailleerd stelsel van partijregulering tot ontwikkeling gekomen, waaruit blijkt dat de liberale benadering plaats aan het maken is voor een egalitair-democratische. In een dergelijke opvatting komt tot uitdrukking dat de unieke, publieke functie van partijen vereist dat zij aan regulering worden onderworpen die waarborgt dat zij deze functie naar behoren kunnen vervullen.
  Daarbij speelt transparantie een belangrijke rol. Op grond van de Wet financiering politieke partijen (Wfpp) moeten partijen openheid van zaken geven op het gebied van partijfinanciering.¹xDaarnaast volgen ook transparantieverplichtingen uit de verenigingsvorm of ANBI-status van politieke partijen, maar omdat die niet samenhangen met de specifieke functie van politieke partijen voor de politieke wilsvorming, blijven die verplichtingen hier verder buiten beschouwing. In deze bijdrage onderzoek ik op welke manier en in hoeverre deze transparantieverplichtingen het integere functioneren van politieke partijen kunnen bevorderen. In paragraaf 2 staat de subsidieverantwoording centraal. Paragraaf 3 behandelt de regels omtrent de door politieke partijen ontvangen giften. In beide gevallen besteed ik aandacht aan de ratio, reikwijdte en inhoud van de transparantieverplichtingen. Paragraaf 4 behandelt de tekortkomingen van de transparantieregels als middel ter bevordering van de integriteit van partijen. In paragraaf 5 ga ik in op de lacune die bestaat met betrekking tot transparantie van financiering op decentraal niveau. Ik bespreek in dat kader ook het conceptwetsvoorstel voor de Wet op de politieke partijen. In paragraaf 6 maak ik enkele afsluitende opmerkingen.

• 2 Subsidieverantwoording

  De Wfpp definieert politieke partijen als verenigingen die met een geregistreerde aanduiding aan de laatstgehouden Tweede of Eerste Kamerverkiezingen hebben deelgenomen en daarbij ten minste één zetel hebben behaald.²xArt. 1(b) Wfpp. Zij kunnen aanspraak maken op overheidssubsidie indien zij ten minste duizend leden hebben die jaarlijks minimaal € 12 aan contributie betalen.³xArt. 7 Wfpp. Het duizendledenvereiste vormt in de praktijk geen probleem, met uitzondering van de PVV, die twee leden kent (Geert Wilders en de Stichting Vrienden van Geert Wilders) en dus geen aanspraak op subsidie kan maken. De partij zelf ervaart dat niet als een probleem, nu zij zich überhaupt tegen overheidssteun aan politieke partijen keert: Handelingen II 2021/22, nr. 50, item 21, p. 31. De subsidie bestaat uit een basisbedrag, een bedrag per Kamerzetel en een bedrag per partijlid.⁴xArt. 8 lid 1(a) Wfpp. De subsidieverstrekking berust op een systeem van ‘brede doeluitkering’, hetgeen inhoudt dat partijen de subsidie slechts mogen besteden aan een aantal breed geformuleerde, maar limitatief in de wet opgesomde doelen. Deze doelen zijn niet alleen breed geformuleerd, maar in de loop der jaren ook uitgebreid, zodat men kan stellen dat de facto sprake is van een systeem van lumpsumfinanciering.⁵xDragstra 2008, p. 220. Uitbreiding van de doelen vond plaats per 1 januari 2004. Vanaf dat moment werden ‘het werven van leden’, ‘het betrekken van niet-leden bij activiteiten van de politieke partij’, ‘werving, selectie en begeleiding van politieke ambtsdragers’ en ‘activiteiten in het kader van verkiezingscampagnes’ aan de lijst toegevoegd: Stb. 2005, 374. Het is een hele opgave om activiteiten te bedenken die niet voor subsidie in aanmerking komen. De subsidiabele doelen zijn breed geformuleerd teneinde inhoudelijke overheidsbemoeienis met de activiteiten van politieke partijen te voorkomen.⁶xKamerstukken II 1997/98, 25704, nr. 3, p. 4. De financiële afhankelijkheidsrelatie met de overheid, die met de invoering van de subsidieregeling gevestigd werd, mocht immers geen inhoudelijke bemoeienis tot gevolg hebben.
  Dit belang van onafhankelijkheid komt ook tot uitdrukking in de minimale verantwoording die partijen over de besteding van de subsidie moeten afleggen. Hoewel een controle op de doelmatigheid van subsidiebesteding voor de hand ligt, werd daar in het geval van de partijsubsidie vanaf gezien. Het is aan de politieke partij zelf om te bepalen of een bepaalde uitgave zinvol is.⁷xKamerstukken II 1997/98, 25704, nr. 5, p. 14. Zie ook Dragstra 2008, p. 133. In eerste instantie leggen partijen verantwoording af aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Dit gebeurt in de fase van de subsidieaanvraag, die onder andere vergezeld moet gaan van een financieel verslag en een activiteitenverslag.⁸xArt. 12 lid 1 Wfpp. Aan de hand van het activiteitenverslag wordt door de accountantsdienst van het ministerie beoordeeld of de subsidie is aangewend ten behoeve van de doelen waarvoor zij is verstrekt. Het gaat er, met andere woorden, om dat de subsidiebesteding in boekhoudkundig opzicht verantwoord is.⁹xDragstra 2008, p. 134. Zo niet, dan kan de subsidie voor het betreffende jaar worden geweigerd.
  De financiële verslagen zijn openbaar en worden jaarlijks gepubliceerd op de site van de rijksoverheid.¹⁰xZie art. 25 Wfpp. Met de invoering van de Evaluatiewet Wfpp kwam het tot dan toe geldende vereiste van publicatie in de Staatscourant te vervallen: Kamerstukken II 2020/21, 35657, nr. 3, p. 24. Omdat het financieel verslag in het kader van de subsidieverantwoording, zoals gezegd, vergezeld moet gaan van een activiteitenverslag, wordt dit activiteitenverslag vaak ook openbaar gemaakt, als onderdeel van (of bijlage bij) het financieel verslag. Tot de invoering van de Evaluatiewet Wfpp, in 2022, was het openbaar maken van het activiteitenverslag strikt genomen echter niet vereist: de wet had het immers slechts over de openbaarheid van het financieel verslag.¹¹xZo schreef art. 25 lid 4 Wfpp oorspronkelijk voor. De Evaluatiewet bracht daar verandering in en verplichtte expliciet de publicatie van het activiteitenverslag. Ook de subsidieaanvraag moet sindsdien geopenbaard worden.
  De regering noemde twee redenen voor deze wijziging. Ten eerste achtte zij het van belang dat voor iedereen zichtbaar is hoe partijen hun subsidie besteden.¹²xKamerstukken II 2020/21, 35657, nr. 3, p. 5. Dit is een nieuwe gedachte in het systeem van de Wfpp, waarin eerder nooit van de kiezer werd verwacht dat hij een doelmatigheidsoordeel moest kunnen vellen over de besteding van partijsubsidie. Waar de doelmatigheid van de subsidiebesteding nooit ter discussie heeft gestaan in de relatie tussen partij en minister, is dat nu wel het geval in de relatie tussen partij en kiezer. Ook de tweede reden die de regering voor de aangescherpte transparantieverplichting op dit gebied aanvoert, is opvallend. De verplichting moet leiden tot een vermindering van administratieve lasten voor zowel de partijen, hun neveninstellingen als de minister in zijn hoedanigheid als toezichthouder. Tot dan toe kon openbaarheid van de genoemde documenten worden afgedwongen met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), nu de Wet open overheid (Woo).¹³xKamerstukken II 2020/21, 35657, nr. 3, p. 5. Met actieve openbaarmaking moeten de met een Woo-procedure gepaard gaande administratieve lasten worden voorkomen. De toelichting maakt echter niet duidelijk met welke administratieve lasten partijen te maken krijgen in het kader van Woo-verzoeken, waarbij van belang is dat politieke partijen niet onder de reikwijdte van die wet vallen.¹⁴xVgl. art. 2.2 Woo. Daarnaast geldt volgens mij dat de wijziging van openbaarmaking op aanvraag in actieve openbaarmaking op zichzelf niet betekent dat de administratieve lasten afnemen. Aan de openbaar te maken informatie verandert daarmee niets. In ieder geval heeft de transparantie aangaande de subsidiebesteding met de Evaluatiewet Wfpp een nieuwe dimensie gekregen. Nog altijd beoordeelt de minister als toezichthouder of de subsidie is besteed binnen de grenzen van de subsidiabele doelen, maar daarnaast is het nu de kiezer die een oordeel moet kunnen vellen over de doelmatigheid van de uitgaven.

• 3 Transparantie over giften

  De Wfpp werd ingevoerd in 2013 en verving de tot dan toe geldende Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp). Zoals de naam al doet vermoeden, had de sinds 1999 van kracht zijnde Wspp voornamelijk betrekking op de subsidiëring van partijen; private partijfinanciering in de vorm van donaties werd slechts minimaal genormeerd.¹⁵xZie art. 18 Wspp, dat voorschreef dat giften vanaf € 4537,80, afkomstig van rechtspersonen, door de partij openbaar gemaakt moesten worden. Met de invoering van de Wfpp kwam daar verandering in, mede als gevolg van kritiek van het onder de vlag van de Raad van Europa opererende anticorruptieorgaan GRECO.¹⁶xZie Nehmelman 2012, p. 705-707. Na vijf jaar werd de wet geëvalueerd door de Commissie-Veling.¹⁷xEvaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen 2018. Daarop volgde de indiening van een wetsvoorstel voor de eerdergenoemde Evaluatiewet Wfpp, dat in oktober 2022 door de Eerste Kamer werd aangenomen. De wet trad op 1 januari 2023 in werking. De herziene Wfpp scherpt het transparantieregime op belangrijke punten aan, waarbij opvallend is dat de meest ingrijpende wijzigingen het gevolg zijn van amendementen en nota’s van wijziging; het oorspronkelijke wetsvoorstel bood betrekkelijk weinig nieuws.¹⁸xZie voor een overzicht van de wijzigingen waarin de Evaluatiewet voorzag: Broeksteeg & Gijsenbergh 2022. Over het oorspronkelijke voorstel schreef ik eerder een bijdrage: Trapman 2022.
  In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Wfpp 2013 wees de regering op het belang van transparantie over giften voor het integere functioneren van politieke partijen. Twee doelen komen daarbij in beeld. Ten eerste moet transparantie belangenverstrengeling voorkomen. Met hun giften kunnen donateurs immers proberen invloed uit te oefenen op de standpunten van politieke partijen.¹⁹xKamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 1-2. Dat is ongewenst, nu partijen hun standpunten in onafhankelijkheid moeten kunnen bepalen. De uiteindelijk verkozen Kamerleden hebben immers het algemeen belang te behartigen, niet het belang van individuele geldschieters.²⁰xVgl. art. 50 en 67 lid 3 Grondwet; Bovend’Eert 2015, p. 123-124. Ten tweede moet transparantie de schijn van belangenverstrengeling voorkomen. Met andere woorden: door transparant te zijn over ontvangen giften, laten partijen zien dat zij geen discutabele giften ontvangen. De regering koppelde het belang van transparantie dan ook aan ‘het vertrouwen van de burger in de politiek’ en ‘het aanzien van de democratie’.²¹xKamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 1. Dat partijen daadwerkelijk integer functioneren is dus niet genoeg. Die integriteit moet ook voor de kiezer duidelijk zijn.
  Zoals gezegd definieert de Wfpp politieke partijen als verenigingen die met een geregistreerde aanduiding aan de laatstgehouden Tweede of Eerste Kamerverkiezingen hebben deelgenomen en daarbij ten minste één zetel hebben behaald.²²xArt. 1(b) Wfpp. De transparantieverplichtingen gelden in beginsel dus slechts voor partijen die Kamerzetels gewonnen hebben. De wet kent echter een verbreed toepassingsbereik, hetgeen onder meer inhoudt dat ook ‘nieuwe’ partijen transparantie moeten betrachten. Het gaat daarbij om de periode tussen 1 januari van het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het jaar van de stemmingen en de dag van de stemmingen zelf.²³xArt. 31 Wfpp. Dit betekent dat nieuwe partijen op hun verkiezingsdeelname moeten anticiperen. Zijn zij van plan om op enig moment aan de verkiezingen deel te nemen, dan moeten zij tijdig de regels gaan naleven.²⁴xKamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 15. Het verdient wel opmerking dat sanctionering bij niet-naleving pas mogelijk is vanaf het moment dat de partij haar naam heeft laten registreren.²⁵xArt. 37 lid 5. Pas dan bestaat er immers een aanknopingspunt om een groepering daadwerkelijk als politieke partij aan te merken.²⁶xKamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 15. Dit betekent niet dat partijen onder de transparantieverplichtingen uit kunnen komen door eenvoudigweg geen aanduiding te laten registreren. In dat geval is de kandidaat die als eerste op de lijst is geplaatst verantwoordelijk voor het verstrekken van gegevens omtrent donaties. Zie art. 32 Wfpp. Daarnaast gelden er transparantieverplichtingen voor neveninstellingen van politieke partijen, zijnde politiek-wetenschappelijke organisaties, jongerenorganisaties, instellingen voor buitenlandse activiteiten of (andere) rechtspersonen die hoofdzakelijk activiteiten verrichten ten bate van de politieke partij.²⁷xArt. 1(f) Wfpp; art. 30 Wfpp. Zij vallen binnen de reikwijdte van de wet om te voorkomen dat schenkingen aan de openbaarheid kunnen worden onttrokken door ze niet aan de partij zelf, maar aan haar neveninstellingen te doen toekomen.²⁸xKamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 13.
  De transparantie die partijen moeten betrachten, bestaat ten eerste uit het jaarlijks toezenden aan de Minister van BZK van hun financiële verslagen en overzichten van giften en schulden. Deze stukken worden door de minister openbaar gemaakt.²⁹xArt. 25 Wfpp. Op die manier kan iedere belangstellende inzage verkrijgen in de door partijen ontvangen bijdragen. Met het van kracht worden van de Evaluatiewet Wfpp geldt bovendien dat substantiële giften, te weten giften die het bedrag van € 10.000 te boven gaan, binnen drie dagen gemeld moeten worden.³⁰xArt. 25a Wfpp. Een nota van wijziging beoogde een openbaarmakingsplicht binnen twee weken voor giften vanaf € 50.000 (Kamerstukken II 2021/22, 35657, nr. 11), maar zowel de termijn als de hoogte van het bedrag werden bij amendement aangepast (Kamerstukken II 2021/22, 35657, nr. 58). In verkiezingstijd is een apart regime van toepassing, dat inhoudt dat partijen in de derde week voor de stemmingen een actueel overzicht van giften en schulden moeten verstrekken. Dit overzicht heeft betrekking op de periode tussen 1 januari van het vorige jaar en de derde week voor de stemmingsdag.³¹xArt. 28 Wfpp. Donaties die partijen in de laatste drie weken voor de stemming ontvangen, moeten uiterlijk een maand na de verkiezingen aan de minister gemeld worden.³²xArt. 28a Wfpp. De minister maakt deze giften uiterlijk twee maanden na de verkiezingen openbaar.
  Tot slot is van belang om op te merken dat de Wfpp werkt met drempelbedragen. Niet alle giften hoeven geopenbaard te worden. Het gaat slechts om giften vanaf € 1000. Giften tot € 250 mogen bovendien anoniem verstrekt worden.³³xArt. 25 lid 1(b) Wfpp; art. 21 lid 2 Wfpp. Voor de invoering van de Evaluatiewet Wfpp lagen deze grenzen hoger, bij € 4500 respectievelijk € 1000. De drempelbedragen zijn het resultaat van een afweging tussen enerzijds maximale transparantie (in het kader van het tegengaan van belangenverstrengeling) en anderzijds het beschermen van de privacy van donateurs en het tegengaan van de administratieve lasten voor politieke partijen.³⁴xEvaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen 2018, p. 52; Kamerstukken I 2011/12, 32752, nr. C, p. 3-4. Hoe lager het bedrag, des te zwaarder de laatst genoemde factoren wegen. Bij kleinere bedragen is het risico op belangenverstrengeling immers minder groot, zo is de gedachte. Uit de verlaging van de drempelbedragen met het aannemen van de Evaluatiewet Wfpp blijkt dat een nieuw evenwicht is gevonden, waarbij het zwaartepunt verder is verschoven naar het belang van transparantie.

• 4 De beperkingen van transparantie

  De opzet van de Wfpp is beperkt. Beïnvloedingsrelaties blijken immers niet slechts uit de inkomsten van politieke partijen, zij kunnen ook volgen uit de besteding van de ontvangen giften. Te denken valt aan de aanschaf van een stuk grond dat onderwerp is of wordt van politiek debat.³⁵xZie Groen & Nehmelman 2006, p. 2290. Auteurs halen onder andere het voorbeeld van de Betuwelijn aan: ‘weegt het bezit van een stuk grond in de buurt van de Betuwelijn niet mee bij het stemmen over die lijn?’ Over die besteding moeten politieke partijen weliswaar verantwoording afleggen op grond van verenigingsrechtelijke bepalingen van het BW, maar die verantwoording wordt niet afgelegd tegenover de kiezer, zoals wel het uitgangspunt van de Wfpp is.
  Naast de beperkte opzet van de Wfpp als zodanig, kennen de daarin vervatte transparantieregels op hun beurt ook twee belangrijke beperkingen. Ten eerste blijven er altijd mogelijkheden over om beïnvloedingsrelaties aan de openbaarheid te onttrekken. Donateurs kunnen hun giften bijvoorbeeld via meerdere schakels aan de partij doen toekomen, zodat het een hele klus is om erachter te komen wie nu de uiteindelijke geldschieter is. Dit punt speelt met name bij donaties die door rechtspersonen verstrekt worden. Sinds de invoering van de Evaluatiewet Wfpp is vereist dat politieke partijen bij dergelijke donaties de ‘uiteindelijk belanghebbende’ van de rechtspersonen vermelden en navraag doen bij de rechtspersonen waar die op hun beurt het geld vandaan hebben gehaald.³⁶xArt. 21 lid 1(a) Wfpp; art. 21a Wfpp. Het ontwijken van transparantie wordt daarmee moeilijker, maar niet onmogelijk. Donateurs kunnen hun donaties nog altijd via meerdere tussenschakels laten verlopen. De vraag voor de wetgever is dus steeds hoe ver hij dient te gaan in het bewerkstelligen van transparantie. Met andere woorden: wanneer worden transparantievereisten disproportioneel of proberen zij problemen op te lossen die er niet zijn? Het belang van transparantie wordt daarbij afgewogen tegen de eerdergenoemde factoren van privacy van de donateurs en de administratieve lasten voor de politieke partijen.
  Een tweede beperking van transparantieregels is dat de mate waarin zij de integriteit kunnen beschermen uiteindelijk afhankelijk is van het kiezersoordeel. Het is immers de kiezer die partijen moet afrekenen op dubieuze donaties door ze hun stem te onthouden. De vraag is in hoeverre de gemiddelde kiezer daar acht op slaat. Transparantieverplichtingen weten gevallen waarin (een schijn van) belangenverstrengeling optreedt dus wel inzichtelijk te maken, maar niet te voorkomen.³⁷xZie ook Trapman 2022, p. 27. Nog altijd kunnen partijen in het parlement vertegenwoordigd zijn die hun standpunten hebben laten bepalen door individuele donateurs, in plaats van zich in onafhankelijkheid te richten op het door hen begrepen algemeen belang. Om belangenverstrengeling tegen te gaan, is meer dan transparantie vereist. De Evaluatiewet Wfpp voorziet in dat kader in twee belangrijke aanscherpingen, te weten een verbod op buitenlandse giften en een giftenplafond van € 100.000 per donateur per jaar.³⁸xArt. 23a Wfpp; art. 29b Wfpp. Van het verbod op buitenlandse giften zijn giften door in het buitenland woonachtige kiesgerechtigde Nederlanders uitgezonderd. Deze maatregelen gaan verder dan het bewerkstelligen van transparantie en hebben een beperkend karakter.

• 5 Lokale politieke partijen

  De bepalingen van de Wfpp hebben slechts betrekking op nationale politieke partijen, dat wil zeggen, partijen die vertegenwoordigd zijn in de Tweede of Eerste Kamer. Lokale partijen, alsmede lokale afdelingen van nationale partijen, vallen buiten het bereik van de wet.³⁹xZie hierover eerder Trapman 2022, p. 26. Ten tijde van de totstandkoming van de Wfpp 2013 rechtvaardigde de regering deze keuze door te wijzen op de uitvoeringslasten die de handhaving van transparantievereisten voor lokale partijen met zich zouden brengen. Zij wees erop dat het vraagstuk van transparantie omtrent lokale partijfinanciering in de evaluatie van de wet betrokken kon worden.⁴⁰xKamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 14. Wel werd vervolgens een amendement aangenomen dat (ook de lokale) partijen ertoe verplichtte om een openbaar giftenreglement op te stellen, waarin wordt aangegeven hoe de betreffende partij ‘omgaat met bijdragen en de openbaarmaking daarvan’.⁴¹xArt. 34 Wfpp. In haar evaluatierapport pleitte de Commissie-Veling er vervolgens voor om ook lokale partijen en lokale afdelingen van landelijke partijen, zowel wat betreft de subsidiëring als de transparantieregels, onder de reikwijdte van de wet te brengen.⁴²xEvaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen 2018, p. 49. Niettemin liet de Evaluatiewet Wfpp dit aspect van de regeling ongewijzigd. Had de regering het vraagstuk in 2013 voor zich uitgeschoven tot na de evaluatie in 2018, nu wilde zij het thema regelen in een toekomstige Wet op de politieke partijen (Wpp), waarin tal van regels omtrent politieke partijen gebundeld moeten worden. Een regeling omtrent financiering zou, blijkens de toelichting bij het voorstel voor de Evaluatiewet, daar ‘beter op [haar] plaats zijn’.⁴³xKamerstukken II 2020/21, 35657, nr. 3, p. 7. Tijdens de mondelinge behandeling van het voorstel ontspon zich vervolgens een uitgebreide discussie over deze thematiek, naar aanleiding van een amendement dat wilde voorzien in een grondslag voor subsidiëring van en transparantie door lokale (afdelingen van) politieke partijen.⁴⁴xKamerstukken II 2021/22, 35657, nr. 69. Opvallend in dat debat is dat transparantie van giften en subsidiëring nu aan elkaar gelinkt werden: men leek het erover eens dat transparantievereisten alleen opgelegd konden worden aan lokale partijen als zij ook gesubsidieerd zouden worden. Ten tijde van de totstandkoming van de Wfpp 2013 werd dit verband nog niet gelegd.⁴⁵xOver mogelijke subsidiëring van lokale (afdelingen van) partijen merkte de minister in de memorie van toelichting slechts op er een voorstander van te zijn ‘om ook inzake de subsidiëring van lokale politieke partijen het algemene principe te hanteren dat lokaal moet gebeuren wat lokaal kan’. Kamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 14. Wat daar ook van zij, uiteindelijk werd het amendement verworpen. Ook de minister wees nogmaals op de toekomstige Wpp.⁴⁶xHandelingen II 2021/22, nr. 15, item 16, p. 23.
  Daarmee werd een grote lacune in het transparantieregime in stand gelaten. Waar met het aannemen van de Evaluatiewet Wfpp belangrijke stappen werden gezet om integere partijfinanciering op nationaal niveau nog beter te waarborgen, wordt die integriteit op lokaal niveau nog altijd niet beschermd. Ten onrechte, nu de belangenverstrengeling waar op nationaal niveau zo voor wordt gevreesd, immers ook – en misschien wel juist – op lokaal niveau gestalte kan krijgen. De uit de Wfpp volgende verplichting voor lokale partijen om een giftenreglement op te stellen, is ontoereikend om dat risico tegen te gaan. Lokale partijen bepalen daarin zelf vanaf welk bedrag zij giften openbaar maken, welke informatie over de donateur daarbij gegeven wordt en hoe de verantwoording over de giften verder gestalte krijgt. Ook speelt mee dat de afwezigheid van een giftenreglement niet gesanctioneerd kan worden, nu de verplichting buiten het bereik van de bepalingen omtrent toezicht op de naleving van de Wfpp valt.⁴⁷xVgl. art. 36 en 37 Wfpp, dat art. 34 Wfpp niet noemt.
  Overkoepelend onderzoek naar de giftenreglementen van lokale partijen is niet voorhanden, maar te verwachten is dat zich tal van verschillen zullen voordoen. Verschillen komen in ieder geval tot uitdrukking in de giftenreglementen die landelijke partijen hebben moeten opstellen, en die ook van toepassing zijn op hun lokale afdelingen.⁴⁸xArt. 34 lid 2 Wfpp. Een aantal partijen heeft aansluiting gezocht bij het regime van de Wfpp 2013, hetgeen betekent dat bijdragen worden geregistreerd vanaf € 1000 en openbaar gemaakt worden vanaf € 4500.⁴⁹xDit geldt voor D66, PvdD, ChristenUnie, SP, BIJ1, 50PLUS, FVD. Het giftenreglement van de SGP schrijft voor dat giften aan lokale afdelingen van meer dan € 4500 aan het hoofdbestuur gemeld moeten worden. Volt hanteert een eigen, strenger regime en maakt giften vanaf € 3000 openbaar op de site. Giften vanaf € 100 moeten worden geregistreerd. Het CDA neemt de openbaarmakingsdrempel van € 4500 over, maar verbiedt anonieme giften. Het is overigens te verwachten dat deze partijen hun reglementen aanpassen, nu de Evaluatiewet Wfpp de drempelbedragen verlaagd heeft. Bij andere partijen doen zich bijzonderheden voor. Zo lijkt een aantal partijen simpelweg niet over een openbaar giftenreglement te beschikken, hetgeen een overtreding van de Wfpp inhoudt.⁵⁰xDit geldt, zo leert een zoektocht op de sites van de verschillende partijen, voor PvdA, PVV, JA21 en BBB. Volgens het huishoudelijk reglement van DENK bestaat er wel een giftenreglement, maar dat heb ik nergens kunnen vinden. Het openbare giftenreglement van GroenLinks stamt uit 2002 en is hopeloos verouderd, hoewel de partij in datzelfde reglement ‘tijdige aanpassing van haar beleid in het kader van de verwachte aanpassing van de wettelijke regelingen’ belooft. Op grond van het reglement worden giften vanaf € 1000 ter kennis van het bestuur gebracht en wordt het aantal giften gerapporteerd in een toelichting bij het financieel verslag. Welke gegevens daarbij verstrekt moeten worden, blijft onduidelijk. Ook het reglement van de VVD roept vragen op. Anonieme bijdragen worden niet geaccepteerd, maar tegelijkertijd worden bijdragen vanaf € 25 pas geregistreerd. Het lijkt erop als anonieme donaties tot € 25 daarmee toch mogelijk zijn. Ook stelt het reglement dat van anonieme bijdragen van meer dan € 1000, het deel dat deze grens overschrijdt wordt overgemaakt naar het Ministerie van BZK. Wat er met de rest van het bedrag gebeurt, is niet uit het reglement af te leiden. Ook een aantal andere partijen zegt anonieme donaties te verbieden, maar hanteert vervolgens wel de uit de Wfpp volgende registratiedrempel van € 1000.⁵¹xD66, SP, FVD en 50PLUS. Dat schept onduidelijkheid: een niet-geregistreerde donatie betekent dat zij anoniem is verstrekt, zo is tenminste het uitgangspunt van de Wfpp.
  Het conceptwetsvoorstel voor de Wpp, dat in december 2022 – eindelijk – verscheen, wil aan deze verschillen een einde maken. Het concept voorziet in specifieke transparantieverplichtingen voor decentrale partijen en afdelingen van landelijke partijen, die voor de toepassing van de wet met elkaar gelijkgesteld moeten worden.⁵²xZie art. 2 van het conceptvoorstel. De gekozen systematiek komt in grote lijnen overeen met die voor landelijke partijen. Het meest in het oog springende verschil betreft de lagere drempelbedragen die ten aanzien van decentrale partijen gehanteerd worden. Deze drempelbedragen worden vastgesteld op een vijfde van de drempels voor landelijke partijen, omdat de inkomsten voor decentrale partijen aanmerkelijk lager zijn dan voor landelijke partijen en relatief kleine giften de integriteit van lokale partijen dus al kunnen bedreigen.⁵³xZie p. 18 van de concept-MvT. Een ander belangrijk verschil, dat bepalend is voor de geschiktheid van de transparantieverplichtingen om de integriteit op decentraal niveau te bevorderen, betreft het feit dat lokale partijen de naam van een donateur niet hoeven te openbaren als deze daar ‘gelet op het belang van zijn veiligheid’ bezwaar tegen heeft gemaakt.⁵⁴xZie art. 49 lid 2 van het conceptvoorstel. Landelijke partijen hebben hiervoor eerst toestemming nodig van de toezichthouder.⁵⁵xZie art. 25 lid 5 Wfpp. In het conceptvoorstel voor de Wpp betreft het art. 34 lid 5. Nu is dat de Minister van BZK, maar onder de Wpp moet het toezicht bij een nieuw op te richten Autoriteit Wet op de politieke partijen komen te liggen.⁵⁶xDe oprichting van deze Autoriteit moet de bestaande bezwaren tegen de Minister van BZK als toezichthouder wegnemen. De minister is niet onafhankelijk ten opzichte van de partijen waarop hij toezicht moet houden en is dus ongeschikt om deze rol te bekleden. Zie Trapman 2022, p. 27-28. Het feit dat decentrale partijen in feite zelf mogen bepalen of zij het verzoek van de donateur honoreren, draagt het risico in zich dat de partijen te snel van openbaarmaking afzien. De doeltreffendheid van de transparantievereisten ter bevordering van integere partijfinanciering kan daarmee onder druk komen te staan. Het is de vraag of de steekproefsgewijze controles die de Autoriteit bij decentrale partijen moet gaan uitvoeren, dit bezwaar in voldoende mate weet te ondervangen.⁵⁷xZie p. 19 van de concept-MvT. Tegelijkertijd kan moeilijk van de Autoriteit verwacht worden dat zij zelf ieder verzoek van een decentrale partij om openbaarmaking van de naam van een donateur achterwege te laten, op haar merites beoordeelt. Het is te hopen dat de Kamers tijdens de behandeling van dit voorstel de aandacht vestigen op het beoogde evenwicht tussen het principiële belang van transparantie en het pragmatische belang om de toezichthoudende taak behapbaar te houden.

• 6 Afsluitende opmerkingen

  De transparantieverplichtingen voor politieke partijen zijn met de aanname van de Evaluatiewet Wfpp op in het oog springende punten aangescherpt. Opvallend is dat transparantie niet langer alleen in dienst staat van het integere functioneren van politieke partijen, maar dat zij – zie de wijzigingen op het gebied van subsidieverantwoording – de kiezer nu ook in staat moeten stellen een oordeel te vellen over de doelmatigheid van bepaalde partijuitgaven. Daarmee heeft de publieke verantwoording voor het eerst niet slechts betrekking op de inkomsten, maar ook op de uitgaven van partijen.
  Bij het aanscherpen van deze regels komen de grenzen in beeld van wat transparantie vermag. Hoe verstrekkend de transparantieverplichtingen ook zijn, zij kunnen niet verhinderen dat donateurs mogelijkheden verzinnen om aan transparantie te ontkomen. Ook moet niet vergeten worden dat transparantie uiteindelijk de kiezer belast met het vellen van een oordeel over de integriteit van politieke partijen. De gemiddelde kiezer zal zich aan de door politieke partijen verstrekte financiële stukken echter weinig gelegen laten liggen. Daaruit volgt dat ook een rol weggelegd kan zijn voor daadwerkelijke beperkingen op het ontvangen van partijfinanciering. Het met de Evaluatiewet Wfpp geïntroduceerde giftenplafond en het verbod op buitenlandse giften zijn daarvan goede voorbeelden.
  Met het aanscherpen van de verplichtingen voor nationale partijen is de afwezigheid van een wettelijke regeling voor lokale partijen en lokale afdelingen van landelijke partijen des te schrijnender geworden. Lopen de giftenreglementen van landelijke partijen al uiteen, voor de lokale partijen zal dat niet anders zijn. Het verdient bovendien opmerking dat er nogal wat lokale partijen zijn: volgens het Kennispunt lokale politieke partijen zijn dit er 928. Het is onbegrijpelijk dat voor al deze partijen niet op zijn minst een wettelijk voorgeschreven registratie- en openbaarmakingsdrempel geldt. De discussie omtrent de subsidiëring van lokale partijen kan daarvan, hoe belangrijk zij ook is, volgens mij los gezien worden. Gelukkig is er, blijkens het conceptvoorstel voor de Wpp, eindelijk zicht op een wettelijke regeling omtrent de financiering van lokale partijen. De weg daarheen zal nog lang zijn, maar een eerste stap is nu eindelijk gezet.

Literatuurlijst

• Bovend’Eert 2015
  P.P.T. Bovend’Eert, ‘Financiering van politieke partijen. Verbetering van wetgeving dringend gewenst’, in: J.L.W. Broeksteeg & R.B.J. Tinnevelt (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2015, p. 117-137.

• Broeksteeg & Gijsenbergh 2022
  J.L.W. Broeksteeg & J. Gijsenbergh, ‘De Evaluatiewet Wfpp: tussenstation of voorlopig eindstation?’, TvCR 2022, p. 200-218.

• Dragstra 2008
  L. Dragstra, Enige opmerkingen over partijfinanciering. De regelgeving voor publieke en private financiering van politieke partijen in Nederland en Duitsland nader bekeken en beoordeeld (diss. Amsterdam UvA), Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2008.

• Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen 2018
  Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen, Het publieke belang van politieke partijen. Eindrapport van de Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2018.

• Groen & Nehmelman 2006
  L. Groen & R. Nehmelman, ‘Who pays the party? Over gemiste kansen in het wetsvoorstel financiën politieke partijen’, NJB 2006, p. 2284-2291.

• Nehmelman 2012
  R. Nehmelman, ‘Follow the money. Een verkennende analyse van het wetsvoorstel financiering politieke partijen’, AA 2012, p. 703-710.

• Trapman 2022
  L.S.A. Trapman, ‘Follow the money 2.0. De herziening van de Wet financiering politieke partijen’, AA 2022, p. 21-28.

Noten

• 1 Daarnaast volgen ook transparantieverplichtingen uit de verenigingsvorm of ANBI-status van politieke partijen, maar omdat die niet samenhangen met de specifieke functie van politieke partijen voor de politieke wilsvorming, blijven die verplichtingen hier verder buiten beschouwing.

• 2 Art. 1(b) Wfpp.

• 3 Art. 7 Wfpp. Het duizendledenvereiste vormt in de praktijk geen probleem, met uitzondering van de PVV, die twee leden kent (Geert Wilders en de Stichting Vrienden van Geert Wilders) en dus geen aanspraak op subsidie kan maken. De partij zelf ervaart dat niet als een probleem, nu zij zich überhaupt tegen overheidssteun aan politieke partijen keert: Handelingen II 2021/22, nr. 50, item 21, p. 31.

• 4 Art. 8 lid 1(a) Wfpp.

• 5 Dragstra 2008, p. 220. Uitbreiding van de doelen vond plaats per 1 januari 2004. Vanaf dat moment werden ‘het werven van leden’, ‘het betrekken van niet-leden bij activiteiten van de politieke partij’, ‘werving, selectie en begeleiding van politieke ambtsdragers’ en ‘activiteiten in het kader van verkiezingscampagnes’ aan de lijst toegevoegd: Stb. 2005, 374.

• 6 Kamerstukken II 1997/98, 25704, nr. 3, p. 4.

• 7 Kamerstukken II 1997/98, 25704, nr. 5, p. 14. Zie ook Dragstra 2008, p. 133.

• 8 Art. 12 lid 1 Wfpp.

• 9 Dragstra 2008, p. 134. Zo niet, dan kan de subsidie voor het betreffende jaar worden geweigerd.

• 10 Zie art. 25 Wfpp. Met de invoering van de Evaluatiewet Wfpp kwam het tot dan toe geldende vereiste van publicatie in de Staatscourant te vervallen: Kamerstukken II 2020/21, 35657, nr. 3, p. 24.

• 11 Zo schreef art. 25 lid 4 Wfpp oorspronkelijk voor.

• 12 Kamerstukken II 2020/21, 35657, nr. 3, p. 5.

• 13 Kamerstukken II 2020/21, 35657, nr. 3, p. 5.

• 14 Vgl. art. 2.2 Woo.

• 15 Zie art. 18 Wspp, dat voorschreef dat giften vanaf € 4537,80, afkomstig van rechtspersonen, door de partij openbaar gemaakt moesten worden.

• 16 Zie Nehmelman 2012, p. 705-707.

• 17 Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen 2018.

• 18 Zie voor een overzicht van de wijzigingen waarin de Evaluatiewet voorzag: Broeksteeg & Gijsenbergh 2022. Over het oorspronkelijke voorstel schreef ik eerder een bijdrage: Trapman 2022.

• 19 Kamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 1-2.

• 20 Vgl. art. 50 en 67 lid 3 Grondwet; Bovend’Eert 2015, p. 123-124.

• 21 Kamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 1.

• 22 Art. 1(b) Wfpp.

• 23 Art. 31 Wfpp.

• 24 Kamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 15.

• 25 Art. 37 lid 5.

• 26 Kamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 15. Dit betekent niet dat partijen onder de transparantieverplichtingen uit kunnen komen door eenvoudigweg geen aanduiding te laten registreren. In dat geval is de kandidaat die als eerste op de lijst is geplaatst verantwoordelijk voor het verstrekken van gegevens omtrent donaties. Zie art. 32 Wfpp.

• 27 Art. 1(f) Wfpp; art. 30 Wfpp.

• 28 Kamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 13.

• 29 Art. 25 Wfpp.

• 30 Art. 25a Wfpp. Een nota van wijziging beoogde een openbaarmakingsplicht binnen twee weken voor giften vanaf € 50.000 (Kamerstukken II 2021/22, 35657, nr. 11), maar zowel de termijn als de hoogte van het bedrag werden bij amendement aangepast (Kamerstukken II 2021/22, 35657, nr. 58).

• 31 Art. 28 Wfpp.

• 32 Art. 28a Wfpp. De minister maakt deze giften uiterlijk twee maanden na de verkiezingen openbaar.

• 33 Art. 25 lid 1(b) Wfpp; art. 21 lid 2 Wfpp.

• 34 Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen 2018, p. 52; Kamerstukken I 2011/12, 32752, nr. C, p. 3-4.

• 35 Zie Groen & Nehmelman 2006, p. 2290. Auteurs halen onder andere het voorbeeld van de Betuwelijn aan: ‘weegt het bezit van een stuk grond in de buurt van de Betuwelijn niet mee bij het stemmen over die lijn?’

• 36 Art. 21 lid 1(a) Wfpp; art. 21a Wfpp.

• 37 Zie ook Trapman 2022, p. 27.

• 38 Art. 23a Wfpp; art. 29b Wfpp. Van het verbod op buitenlandse giften zijn giften door in het buitenland woonachtige kiesgerechtigde Nederlanders uitgezonderd.

• 39 Zie hierover eerder Trapman 2022, p. 26.

• 40 Kamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 14.

• 41 Art. 34 Wfpp.

• 42 Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen 2018, p. 49.

• 43 Kamerstukken II 2020/21, 35657, nr. 3, p. 7.

• 44 Kamerstukken II 2021/22, 35657, nr. 69.

• 45 Over mogelijke subsidiëring van lokale (afdelingen van) partijen merkte de minister in de memorie van toelichting slechts op er een voorstander van te zijn ‘om ook inzake de subsidiëring van lokale politieke partijen het algemene principe te hanteren dat lokaal moet gebeuren wat lokaal kan’. Kamerstukken II 2010/11, 32752, nr. 3, p. 14.

• 46 Handelingen II 2021/22, nr. 15, item 16, p. 23.

• 47 Vgl. art. 36 en 37 Wfpp, dat art. 34 Wfpp niet noemt.

• 48 Art. 34 lid 2 Wfpp.

• 49 Dit geldt voor D66, PvdD, ChristenUnie, SP, BIJ1, 50PLUS, FVD. Het giftenreglement van de SGP schrijft voor dat giften aan lokale afdelingen van meer dan € 4500 aan het hoofdbestuur gemeld moeten worden. Volt hanteert een eigen, strenger regime en maakt giften vanaf € 3000 openbaar op de site. Giften vanaf € 100 moeten worden geregistreerd.

• 50 Dit geldt, zo leert een zoektocht op de sites van de verschillende partijen, voor PvdA, PVV, JA21 en BBB. Volgens het huishoudelijk reglement van DENK bestaat er wel een giftenreglement, maar dat heb ik nergens kunnen vinden.

• 51 D66, SP, FVD en 50PLUS.

• 52 Zie art. 2 van het conceptvoorstel.

• 53 Zie p. 18 van de concept-MvT.

• 54 Zie art. 49 lid 2 van het conceptvoorstel.

• 55 Zie art. 25 lid 5 Wfpp. In het conceptvoorstel voor de Wpp betreft het art. 34 lid 5.

• 56 De oprichting van deze Autoriteit moet de bestaande bezwaren tegen de Minister van BZK als toezichthouder wegnemen. De minister is niet onafhankelijk ten opzichte van de partijen waarop hij toezicht moet houden en is dus ongeschikt om deze rol te bekleden. Zie Trapman 2022, p. 27-28.

• 57 Zie p. 19 van de concept-MvT.