Als wetgeving niet zwart of wit is, maar grijs

• 1 Inleiding

  In de maatschappij is er groeiende kritiek op de overheid die te bureaucratisch en regelgeleid zou werken en daarmee te weinig oog zou hebben voor concrete noden van burgers en voor hun leefwereld. Deze kritiek is niet alleen geuit in de recente toeslagenaffaire, maar is al vaker door juristen en beleidsmakers benoemd.¹x Scheltema 2015, 2017, 2019; Allewijn 2016; Damen 2019; Peters 2020. Het alternatief is volgens deze critici een meer responsieve overheid die de mens en zijn leefwereld centraal stelt.
  Een voorbeeld van meer responsieve wetgeving is de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015),²x De Wmo 2015 regelt hulp en ondersteuning voor burgers, zodat zij zo lang mogelijk zelfstandig thuis kunnen blijven wonen en deel kunnen blijven nemen aan de maatschappij. Voorbeelden zijn aanpassingen in en aan huis, individuele begeleiding bij ADL (algemene dagelijkse levensverrichtingen), zoals koken en persoonlijke hygiëne, het voeren van een gestructureerd huishouden en vervoersvoorzieningen. waarin het bieden van maatwerk aan de burger centraal staat. Daartoe heeft de wetgever bepaald dat het bestuur bij de toegang tot een maatwerkvoorziening zorgvuldig de persoonlijke omstandigheden en mogelijkheden onderzoekt, in samenspraak met de burger.³x Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 143. Wat maatwerk in het individuele geval is, ligt namelijk niet op voorhand vast, maar kan een veelheid aan oplossingen behelzen die in het zogenaamde keukentafelgesprek⁴x Het keukentafelgesprek is de beleidsmatige term voor het bestuurlijk onderzoek naar de persoonlijke omstandigheden en mogelijkheden van de persoon die zich met een hulpvraag bij de gemeente heeft gemeld. verkend worden door de burger en de Wmo-adviseur. Hierbij is ruimte gelaten voor gemeenten om lokale afwegingen te maken. Het idee is dat een laagdrempelige en informele toegangsprocedure bijdraagt aan dejuridisering en maatwerk.⁵x Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 11, 30, 31. De wetgever heeft de daarbij voor het bestuur geldende norm als een resultaat geformuleerd: de voorziening moet passende ondersteuning bieden ter compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie die iemand ondervindt. Mocht de burger het onverhoopt niet eens zijn met de maatwerkoplossing, dan toetst de rechter of de geboden ondersteuning in het individuele geval passend is.⁶x Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 150, CRvB 18-05-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman.
  Uit recent onderzoek blijk echter dat ruimte voor maatwerk – door het formuleren van een open resultaatsnorm – niet altijd als een zegen wordt ervaren, doordat het veel ambiguïteit creëert.⁷x Linthorst & Oldenhof 2020. Ambiguïteit is gesitueerd op meerdere plekken in de maatwerkketen: niet alleen aan de keukentafel, maar ook op de beleidsafdeling en in de rechtszaal. Ten eerste is er sprake van ambiguïteit aan de keukentafel, omdat het onduidelijk is hoe burger en Wmo-adviseur handen en voeten dienen te geven aan de door de wetgever beoogde gelijkwaardige dialoog voor het bereiken van maatwerk. Ten tweede vragen beleidsmakers bij gemeenten zich af hoe zij de open norm moeten inkleuren door verordeningen en beleidsregels op te stellen. Hoeveel vrijheid komt hun daarbij toe? Ten derde is het de vraag hoe de rechter toetst of er in het concrete geval voldoende maatwerk is geboden en welke gevolgen dit vervolgens heeft voor de beleidsruimte van gemeenten. En hoe spelen procespartijen die de zaken bij de rechter aandragen daar vervolgens op in?
  Tot nu toe is de omgang met meervoudige ambiguïteit in de maatwerkketen nog nauwelijks empirisch onderzocht. Het is daarom onduidelijk hoe actoren omgaan met deze ambiguïteit⁸x Noordegraaf 2007; Westerman 2018. en welke gevolgen dit heeft voor de wijze waarop zij hun rol vervullen. Het is dan ook zaak om beter in beeld te krijgen welke strategieën beleidsmakers, consulenten, burgers en juristen toepassen om ambiguïteit het hoofd te bieden en wat dit betekent voor de uitoefening van de verschillende rollen in de keten. Hierbij is het van belang te onderzoeken of er sprake is van rolambiguïteit: situaties waarin de verwachtingen onvolledig zijn of onvoldoende om gedrag te sturen.⁹x Zie inleiding op dit themanummer: P. Mascini & N. Doornbos, ‘Roldynamiek binnen juridische professies’, p. 3; Biddle 1986, p. 83.
  Om dit te onderzoeken, hebben wij explorerend kwalitatief onderzoek verricht op basis van interviews en observaties. Er is gekozen om een diversiteit aan actoren te interviewen, zodat onderlinge relaties in de maatwerkketen beter in beeld gebracht konden worden. Interviews zijn afgenomen met gemeentelijke en landelijke beleidsmakers, Wmo-adviseurs,¹⁰x Veelal wordt binnen gemeenten de term ‘Wmo-adviseur’ gebruikt voor de ambtenaar/professional die met de burger het gesprek voert over de benodigde ondersteuning. Wmo-cliënten, gemeentelijke juridisch medewerkers, advocaten en rechters. De selectie vond plaats op basis van de rol binnen de maatwerkketen. De gemeenten waar respondenten werkzaam zijn, zijn divers om terugkerende strategieën in beeld te krijgen. Indien men dit wenste, stuurden wij de respondent van tevoren een topiclist voor het interview. Bij aanvang van het interview hebben alle respondenten schriftelijk toestemming verleend voor het bewaren van de audiobestanden en de transcripties voor de duur van vijftien jaar. Er zijn in totaal 34 semigestructureerde, geanonimiseerde interviews afgenomen in de periode van december 2019 tot medio juni 2020. In dezelfde periode zijn observaties gehouden van keukentafelgesprekken van vier Wmo-adviseurs om te onderzoeken welke strategieën Wmo-adviseurs en burgers aanwenden aan de keukentafel. De empirische analyse is gebaseerd op de getranscribeerde interviews en observatieaantekeningen, waarbij de focus lag op terugkerende thema’s zoals gepercipieerde ambiguïteit, verschillende uitleggen van maatwerk en daaraan ten grondslag liggende (conflicterende) waarden zoals efficiency, kostenbesparing, legaliteit en rechtszekerheid. Bovendien is onderzocht hoe actoren vervolgens zijn omgegaan met die meerduidigheid. Daarnaast is er een documentanalyse gedaan van lokale wet- en regelgeving, beleidsregels, normenkaders en werkinstructies.
  In het hiernavolgende zetten wij allereerst in paragraaf 2 ons theoretisch kader uiteen waarin wij (1) het beleidsideaal van maatwerk duiden als een ambigu concept, (2) de gevolgen van ambiguïteit voor (professionele) rolvervulling beschrijven en tot slot (3) de Wmo 2015 toelichten als een casus waarin de ambiguïteit van maatwerk bij uitstek tot uitdrukking komt door de formulering van open resultaatsnormen. In de resultatenparagraaf (par. 3) bespreken wij de empirische bevindingen van ons eigen onderzoek naar ambiguïteit in vier situaties van de maatwerkketen; in chronologische volgorde zijn dit de situatie van beleidsvorming aan de gemeentelijke tekentafel, de situatie van het gesprek tussen Wmo-adviseur en burger aan de keukentafel, de situatie van bezwaar en beroep aan de juridische tafel en, weer terug bij af, de gemeentelijke tekentafel. Ten slotte reflecteren wij in de conclusie (par. 4) op de analyse van onze interviews en doen wij aan de hand daarvan aanbevelingen voor beleidsmakers en professionals ten aanzien van het realiseren van maatwerk als open norm.

• 2 Theoretisch kader

  De roep om meer maatwerk en meer oog voor de leefwereld van de burger is vandaag de dag in het publieke debat alom te horen.¹¹x Nationale Ombudsman 2018, ‘Regels en ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte’, Verkenning Regeling Maatwerk Multiprobleem Huishoudens 2019, City Deal Eenvoudig maatwerk (Programma Sociaal Domein). Een belangrijke impuls vormde de actuele discussie over burgers die de dupe zijn geworden van het strenge sanctiebeleid zoals jarenlang gevoerd ten aanzien van de Wet kinderopvang en de Participatiewet.¹²x Rapport ‘Ongekend Onrecht’ (rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag; Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 2). De wet Kinderopvang regelt o.a. de toekenning van kinderopvangtoeslag aan ouders. De Participatiewet regelt o.a. het recht op bijstand voor personen zonder voldoende inkomen om in het levensonderhoud te voorzien. Het besef groeit dat een puur legalistische, systeemgestuurde werkwijze kan leiden tot uiterst schrijnende gevallen waarbij de mens klem komt te zitten in een bureaucratisch web van regels.¹³x Zie verwijzingen naar Habermas’ categorieën leefwereld en systeemwereld in het sociaal domein, o.a. Abma 2016.
  De verdienste van het juridisch systeem – houvast bieden in een sterk variërende werkelijkheid – moet het steeds vaker afleggen tegen een sterkere rechtvaardigheid in het individuele geval. Dit besef is in het denken over recht geenszins nieuw. In de jaren zeventig presenteerden Nonet en Selznick hun theorie over responsief recht, waarin het recht wordt begrepen als ‘a facilitator of response to social needs and aspirations’.¹⁴x Nonet & Selznick 1978, p. 73, 74. Volgens Nonet en Selznick zou het recht zich op meer dan de integriteit van zijn eigen dogmatische werkelijkheid en abstracte regelsysteem moeten richten. Het recht dient volgens hen ruimte te bieden aan het verwezenlijken van individuele rechtvaardigheid.¹⁵x Nonet & Selznick 1978. In het Nederlandse debat wordt responsiviteit zoals gepresenteerd door Nonet en Selznick veelal vertaald in de behoefte aan meer maatwerk in de publieke dienstverlening.¹⁶x Goossens & Van den Berge 2018, https://verenigingbestuursrecht.nl/activiteiten/studiemiddag; Vonk spreekt in dit verband van responsiviteit op handelingsniveau tussen bestuur en burger. Het bieden van op de persoon toegesneden ondersteuning vergt echter een reorganisatie van de wijze waarop dienstverlening aan de burger plaatsvindt en dientengevolge een herijking van het denken over (professionele) rollen, nu duidelijk is dat een ‘one size fits all’-aanpak niet alleen niet wenselijk is, maar ook niet realistisch, omdat de toepassing van algemene regels onvermijdelijk gepaard gaat met discretionaire ruimte voor de professional.¹⁷x Needham 2011; Carr 2010; Hawkins 1992. In de maatwerkbenadering daarentegen wordt van de professional verwacht dat deze niet langer de regel, maar de mens centraal stelt door zich op te stellen als generalist. Van de burger wordt verwacht dat deze als coproducent meedenkt over de oplossing en organisatie van zijn hulpvraag met behulp van zijn netwerk.
  De wijze waarop maatwerk vervolgens als open resultaatsnorm wordt geformuleerd, is echter omstreden.¹⁸x Bredewold e.a. 2018; Meurs 2016. De open resultaatsnorm impliceert voor de uitvoering een versterking van de discretionaire ruimte die, zoals street level bureaucracy theory aantoont, per definitie aanwezig is en een belangenafweging vergt van de uitvoering.¹⁹x Lipsky 1980; Hertogh 2010. Dit kan zowel positief als negatief worden geduid. De wetgever presenteert de ruimte die aan het maatschappelijk veld wordt geboden om zelf invulling te geven aan de resultaatsnorm als dé oplossing voor ervaren regeldruk en voor het creëren van effectiviteit en legitimiteit van wetgeving en overheidsregulering. Westerman echter bekritiseert deze stijl van wetgeving die zij typeert als het uitbesteden van regelgeving.²⁰x Westerman 2018. In de praktijk zouden het gegeven dat de wet slechts één doel kent en het hoge abstractieniveau van de resultaatsnorm tot de volgende moeilijkheden leiden. Ten eerste: waar er in traditionele wetgeving een compromis is gemaakt tussen betrokken belangen en er verschillende belangen naast elkaar bestaan, kent de uitbestedende wet slechts één doel. Deze eenzijdigheid van de wet en het omzeilen van moeilijk te verenigen belangen in het wetgevingsproces leiden ertoe dat verschillende, soms tegenstrijdige belangen pas aan het licht komen in de uitvoering en men er dan alsnog mee wordt geconfronteerd.²¹x Westerman 2018; Needham 2011. Ten tweede zou de uitbesteding aan het maatschappelijke veld, concretisering vragen op meerdere niveaus van uitvoering, zowel op het niveau van publieke als private organisaties. Binnen de uitvoeringsketen geven betrokken actoren een eigen draai aan de resultaatsnorm, wat zou kunnen leiden tot onwenselijke fragmentatie, meer in plaats van minder regeldruk en onduidelijkheid ten aanzien van rolvervulling binnen de keten. Immers, alleen het resultaat is voorgeschreven, niet het gedrag dat tot die resultaten leidt. De rechter die de resultaatsnorm vervolgens moet toetsen, zou bij de uitbesteding van regelgeving in een spanningsveld verkeren: de eenzijdige resultaatsnorm laat geen ruimte om rekening te houden met andere belangen. En wanneer de rechter zelf over zou gaan tot het invullen van de norm, zou hem al snel het verwijt worden gemaakt dat hij in de beslissingsruimte treedt van de uitvoering.²²x Lowi 1979; Timmers 2012; Westerman 2006; Stoter 2010.
  Om de mogelijke negatieve effecten van de wettelijke resultaatsnorm in de praktijk te onderzoeken, is het waardevol om aansluiting te zoeken bij concepten uit de roltheorie. In de roltheorie wordt onduidelijkheid ten aanzien van rollen en het handelen, in casu als gevolg van de introductie van een resultaatsnorm in de wet, aangeduid als rolambiguïteit.²³x Zie inleiding op dit themanummer: P. Mascini & N. Doornbos, Roldynamiek binnen juridische professies, p. 3; Biddle 1986, p. 83. Wij specificeren ambiguïteit in relatie tot maatwerk als het vatbaar zijn voor meerdere interpretaties. Er kunnen meerdere en/of tegenstrijdige waarden van toepassing zijn, waarbij prioritering van die waarden ontbreekt.²⁴x Noordegraaf 2007. Deze ambiguïteit heeft gevolgen voor de wijze waarop actoren hun rol vervullen: van de gemeentelijke regelgever, tot de Wmo-adviseur en de burger, tot de rechter. Wat actoren doen om met onduidelijkheid over de invulling van hun rol om te gaan, wordt in de roltheorie het aanwenden van strategieën genoemd. Welke strategieën worden aangewend om met de ambiguïteit die gepaard gaat met maatwerk om te gaan? Wat betekent dit voor de rolvervulling? En wat zijn hiervan de consequenties voor de verwachtingen ten aanzien van rolherijking van burger en professional in de Wmo 2015?

  Wmo 2015 als case study

  Om bovenstaande vragen te kunnen beantwoorden onderzoeken we de Wmo 2015 als case study. Als casus voor de bestudering van hoe maatwerk als ambigu concept uitpakt in de uitvoeringspraktijk, is deze wet bij uitstek geschikt. De ambiguïteit in de Wmo 2015 moet vooral in relatie worden gezien met de formulering van maatwerk als open resultaatsnorm: het gemeentebestuur is gehouden om passende ondersteuning te bieden aan de burger die als gevolg van zijn beperkingen belemmerd wordt in zijn zelfredzaamheid en/of participatie. Wat passend is, heeft de wetgever bewust opengehouden: er zullen meerdere wegen naar Rome zijn, het is het resultaat dat telt.²⁵x Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 149. Gemeenten kregen beleidsvrijheid om daarbij eigen beleidskeuzes te maken. Tijdens het keukentafelgesprek zouden de professional en de burger er samen uitkomen wat ‘passende ondersteuning is’, de Wmo-adviseur gaat daarbij de dialoog aan, en de burger zou zich niet langer als ‘claimende burger’ opstellen. De verwachting was dat deze informele setting zou bijdragen aan een sterker draagvlak voor en betere acceptatie van de uiteindelijke beslissing, omdat het college aansluit bij de leefwereld van de burger.²⁶x Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 144. Met als gevolg: dejuridisering vanwege een informele onderzoeksfase waarop de voor het bestuur knellende kaders van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing zijn en minder burgers die in bezwaar gaan. De rechter zou er in dit beleidsideaal dus zo min mogelijk bij hoeven te worden betrokken. Mochten partijen er onverhoopt toch niet uitkomen, dan zal de rechter zich terughoudend opstellen ten aanzien van de beleidsvrijheid van gemeenten, maar zal hij de vraag ‘of’ er passende ondersteuning is geboden wel vol toetsen.²⁷x Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 150.
  De wetgever verwachtte dat de door hem gecreëerde ruimte zoals tot uitdrukking komt in de open resultaatsnorm van passende ondersteuning, ten goede zou worden benut voor een herijking van rollen. De open resultaatsnorm wordt in de uitvoering echter eerder als vorm van ambiguïteit ervaren dan als positief ervaren ruimte.²⁸x Linthorst & Oldenhof 2020. Over hoe verschillende actoren met deze ambiguïteit omgaan en welke strategieën zij daarbij hanteren, is tot nu toe echter nog weinig bekend. Wij zoomen daarom in op verschillende vindplaatsen van ambiguïteit: de tekentafel van beleidsmakers in de aanloop naar de decentralisaties, de keukentafel waarbij burger en Wmo-adviseur in dialoog gaan, en de juridische tafel in de bezwaar- en beroepsfase. Hierbij hebben we oog voor de samenhang tussen de diverse ‘tafels’ die nog niet eerder is onderzocht. Het doel is om in kaart te brengen hoe actoren aan deze ‘tafels’ verschillende strategieën toepassen om met ambiguïteit om te gaan, hoe deze strategieën de rolvervulling in de maatwerkketen beïnvloeden en wat dit betekent voor de wettelijke ambities ten aanzien van rolherijking.

• 3 Resultaten

  Beleving van ambiguïteit: het grijze gebied in de Wmo 2015

  Veel respondenten geven te kennen dat de Wmo 2015 niet zwart of wit is, maar grijs. Dit grijs kent, in de beleving van actoren, verschillende aspecten. Bij gemeentelijke beleidsmakers bestaat onduidelijkheid over de mate van vrijheid van gemeenten om eigen, vernieuwend beleid vorm te geven. Juridisch medewerkers ervaren de Wmo 2015 juist als grijs vanwege de onduidelijkheid die het creëert over hun werkwijze.

  ‘Vaardigheid nu is ga aan keukentafel zitten en heb een goed en breed gesprek en zet een goed verhaal op papier hoe jij van A naar B komt. Dus de juridische juistheid en de rechtmatigheid van het besluit hangt veel meer af van het verhaal.’ (juridisch beleidsmedewerker middelgrote gemeente)

  Tot slot ervaren ook de Wmo-adviseur en de burger de Wmo 2015 als grijs, vanwege de toegangsprocedure en de nadruk daarbij op het keukentafelgesprek. Hierin laat de wetgever het over aan actoren om in samenspraak tot een passende oplossing te komen.
  Uit de interviews blijkt vervolgens dat het grijze gebied van de Wmo 2015 verschillend wordt gewaardeerd. Zo zagen bijvoorbeeld gemeentelijke beleidsmakers de veronderstelde beleidsvrijheid initieel als een kans om nieuw beleid vorm te geven waarin lokale keuzes konden worden gemaakt. ‘De wet was open voor de gemeenten. Hij gaf de gemeente dus in principe heel veel ruimte om dat maatwerk en die lokale afweging te maken.’ (beleidsmedewerker VNG)
  Veel juristen ervaren het nieuwe ambacht van maatwerk, zonder al te veel houvast in de vorm van normenkaders, juist als lastig. Het bieden van maatwerk in het individuele geval vereist dat men in het grijze gebied van de Wmo 2015 duikt. Dit blijkt echter niet altijd makkelijk, zoals uit onderstaande quotes blijkt:

  ‘En die Wmo is nog zo’n heel groot grijs gebied, de echte juristen worden daar een beetje hopeloos van, want die willen gewoon de artikelen weg kunnen strepen. Ik heb dit getoetst, ik heb dit getoetst, ik heb dit getoetst. En de Wmo vraagt eigenlijk dat je ook in het grijze gebied gaat zoeken.’ (juridisch medewerker/secretaris bezwaarschriften)

  ‘Veel collega’s vinden dat toch wel lastig, omdat het er minder juridisch van wordt. Voorheen inderdaad: de traplift. Nou, je had regelgeving, je ging toetsen of de regelgeving door het cluster goed was toegepast en dan kon je toch relatief eenvoudig – dat is niet helemaal waar – maar toch vaak wel op een basis van regelgeving aangeven of iemand in aanmerking kwam: ja of nee. En nu met maatwerk: wanneer lever je maatwerk? Wat is dan maatwerk? Wat vraagt diegene?’ (juridisch medewerker/secretaris bezwaarschriften)

  ‘Dat is dus de spagaat van de gemiddelde toegangsmedewerker. Van je hebt geen normenkader, jij hebt geen beslisboom. Dus maak er maar wat van.’ (juridisch adviseur, verschillende gemeenten)

  Ook burgers die deel moeten nemen aan het keukentafelgesprek omarmen het grijze gebied niet. Zij weten niet waar ze aan toe zijn en ervaren het keukentafelgesprek vaak als een black box. ‘Ik vind het niet duidelijker worden voor mensen.’ (cliënt Wmo 2015) Het gebrek aan rechtszekerheid is dan ook niet voor niets discussiepunt in de rechtszaal geweest.²⁹x Centraal Raad van Beroep: CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, AB 2016/263 m.nt. A. Tollenaar; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402, AB 2016/202 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, AB 2016/203 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404, AB 2016/204 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman. De op 18 mei 2016 ingezette jurisprudentie werd onder meer bevestigd en verder ontwikkeld in CRvB 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, USZ 2017/435 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman en CRvB 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241, AB 2019/90 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman.
  Om beter zicht te krijgen op de verschillende strategieën die actoren hanteren om met ambiguïteit om te gaan, zoomen we in op exemplarische vindplaatsen van ambiguïteit. In deze vindplaatsen komen verschillende actoren in de maatwerkketen samen: beleidsvorming aan de tekentafel, uitvoering aan de keukentafel, bezwaar en beroep aan de juridische tafel en weer terug naar de tekentafel.

  Vindplaats 1: De tekentafel

  In de aanloop naar de inwerkingtreding van de Wmo 2015 bevonden beleidsmakers van gemeenten zich aan de tekentafel om eigen beleid te ontwerpen dat zou bijdragen aan maatwerk en passend zou zijn bij de couleur locale. Hierbij veronderstelden veel gemeenten dat zij een aanzienlijke mate van beleidsvrijheid zouden hebben om eigen keuzes te maken. Het beschikbare budget speelde bij die keuzes een belangrijke rol, omdat gemeenten de hun toebedeelde taken met een aanzienlijk minder groot budget moesten uitvoeren dan op centraal niveau het geval was. De veronderstelde beleidsvrijheid bleek echter niet onbeperkt. Sterker nog, uit onze analyse van de interviews met beleidsmakers blijkt dat juist de beleving van deze beleidsvrijheid erg ambigu is. Aan de ene kant wil de wetgever dat gemeenten kosten besparen door hun processen doelmatig en efficiënt in te richten. Dit kan door een grotere nadruk te leggen op eigen mogelijkheden van de burger, zodat hulp alleen terechtkomt bij de mensen die het echt nodig hebben. De uitwassen van de verzorgingsstaat zouden daarmee kunnen worden ingetoomd:

  ‘De gemeenten hebben diverse keuzes geprobeerd te maken vanuit beelden van normalisering en beheersing.’ (beleidsmedewerker VNG)

  Aan de andere kant draagt de wetgever de gemeenten op om te doen wat nodig is in het concrete geval.

  ‘Er zit een beetje een dubbeling in de Wmo. Aan de ene kant is het maatwerk en aan de andere kant probeert de gemeente natuurlijk wel zoveel mogelijk zelfstandige oplossingen en dingen te realiseren, omdat het nou eenmaal goedkoper is.’ (cliënt Wmo 2015)

  Dit impliceert dat de wettelijke taakstelling aan gemeentelijke beleidsmakers onduidelijk is en op verschillende manieren kan worden geïnterpreteerd.

  Strategie van experimenteren

  Bij aanvang van de decentralisaties werd ambiguïteit door gemeenten veelal omarmd en strategisch benut om zowel maatwerk te realiseren als kosten te reduceren. Zij pasten daarbij de strategie toe van experimenteren met nieuw ‘creatief beleid’, waarvan men op voorhand niet zeker wist of het de rechterlijke toets zou doorstaan.
  De strategie van experimenteren komt bij uitstek tot uitdrukking in het indiceren in resultaten in plaats van in uren. Dit vernieuwende beleid zou in de geest van de wet zijn, want het stelt het resultaat centraal bij de invulling van wat passende ondersteuning is. Dit levert flexibiliteit voor de professional op om aan te sluiten bij de veranderlijke wensen en behoeften van de burger.
  In de huishoudelijke hulp houdt het in het besluit toegekende resultaat bijvoorbeeld in ‘een schoon en leefbaar huis’. Vervolgens is het aan de cliënt en de zorgaanbieder om af te stemmen hoe vaak en hoe lang de hulp komt om dat resultaat te realiseren. Volgens respondenten levert het nieuwe beleid dat beter bekend staat als ‘resultaatgericht beschikken’ meerdere voordelen op voor gemeenten. Ten eerste biedt het de mogelijkheid om te sturen op kosten, omdat door de resultaatsfinanciering de zorgaanbieders uitgedaagd worden om op zo efficiënt en innovatief mogelijke wijze zorg te leveren, waardoor de tarieven laag kunnen blijven. Bij het beschikken in uren heeft het voor de aanbieder weinig zin om het aantal uren te beperken, want dan krijgt hij ook minder uitbetaald. Een ander voordeel dat wordt genoemd is dejuridisering, omdat niet langer met de oude, bureaucratische normtijden van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ-protocol) hoeft te worden gewerkt en de daarbij behorende afvinklijstjes. Bovendien zouden de oude normtijden al lang niet meer aansluiten bij de huidige opvattingen over wat een schoon huis behelst.
  Inmiddels is echter gebleken dat het schip van het experiment ‘resultaatgericht beschikken’ is gestrand bij de rechter. Daarmee heeft de rechter een duidelijk signaal afgegeven dat het gemeentelijk beleid rondom het resultaatgericht beschikken aanpassing behoeft en dat de individuele beschikking een indicatie in uren moet inhouden.³⁰x CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, AB 2016/263 m.nt. A. Tollenaar; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402, AB 2016/202 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, AB 2016/203 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404, AB 2016/204 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman. De op 18 mei 2016 ingezette jurisprudentie werd onder meer bevestigd en verder ontwikkeld in CRvB 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, USZ 2017/435 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman en CRvB 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241, AB 2019/90 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman.

  ‘Men maakt de wet vager, met meer beleidsruimte voor de gemeente. Het financiële kader wordt beperkt en dan gaat de gemeente meer creatief beleid maken’ (…) ‘En creatief beleid, wij gingen ook resultaat gericht indiceren en dat werkte goed en we hadden hogere klanttevredenheid dan voorheen. Je hebt er maar één nodig die bezwaar maakt of juristen zoeken naar één zaak en dan zegt de rechter er iets van.’ (beleidsmedewerker middelgrote gemeente)

  Strategie van compartimentaliseren

  Een andere strategie die gemeenten inzetten, is juist gericht op het reduceren van ambiguïteit door te compartimentaliseren. Op andere ondersteuningsgebieden dan de huishoudelijke hulp, zoals persoonlijke begeleiding, houdt dit het werken in met een systematiek van intensiteitstreden en daaraan gekoppelde ondersteuningsarrangementen. Daarbij wordt de omvang van de indicatie bepaald aan de hand van intensiteiten, die per gemeente verschillend kunnen worden weergegeven. Zo hanteert gemeente Den Haag bijvoorbeeld drie intensiteiten ‘basis – plus – intensief’ en de gemeente Rotterdam kent er vijf: beperkt – beperkt/midden – midden – midden/intensief – intensief. De trede bepaalt de omvang van het maatwerkarrangement, oftewel het bedrag dat de gecontracteerde aanbieder ontvangt voor de verdere invulling van de ondersteuning aan de burger. In welke trede iemand wordt ingedeeld, hangt af van verschillende factoren, zoals de persoonlijke situatie, wat iemand zelf nog kan en de behoefte aan ondersteuning. De strategie van het indelen van mensen in een tredensystematiek is enerzijds te verklaren vanuit de moeilijkheid om maatwerk in het individuele geval te verantwoorden:

  ‘Nou op het moment dat je dan met treden zit, zou iedereen die maatwerk in gedachten heeft, zitten met de vraag: hoe kun je nou je cliënt in vijf treden indelen? Aan de andere kant, het is vrijwel onmogelijk, maar dan zitten we al bij de kern, om bij iedere cliënt te gaan kijken: nou, bij u gaan we 65 minuten begeleiding erop zetten en dan komen we bij u op 70 of 40 minuten. Je gaat toch altijd kijken of iemand ergens binnen past.’ (juridisch medewerker bezwaar, grote gemeente)

  Anderzijds valt het te verklaren vanuit de inkoop- en organisatiekant van de ondersteuning, waarbij het vooraf inkopen van zorg praktisch is en schaalvoordelen oplevert voor de gemeente.

  ‘Je moet alles aanbesteden sinds een jaar of wat en als je dat in allerlei percelen aanbesteedt en inkoopt, dan is het ook wel handig als de oplossing vervolgens binnen die percelen gevonden kan worden. Het is heel erg aanbodgericht.’ (beleidsmedewerker kleine gemeente)

  Gemeenten koppelen vervolgens hun beleid aan het vooraf ingekochte aanbod, met als gevolg dat het persoonlijk onderzoek veelal wordt gestuurd door het aanbod, in plaats van door de concrete noden en behoeften van de burger.

  ‘Je ziet allerlei verordeningen, waarin, met name ook in lagere regelingen dan verordeningen beleidsregels en nadere regels gebaseerd op de verordening, er heel specifiek wordt uitgemaakt wat er wordt gegeven en wat niet. En wanneer je dat als vertrekpunt neemt en je verkokert je onderzoek naar datgene wat daar al geregeld is, dan heb je per definitie al afscheid genomen van maatwerk.’ (oud-rechter)

  Het laatste citaat maakt inzichtelijk hoe van de neiging van gemeenten om beleid te voeren een sterk beperkende werking uitgaat op het realiseren van maatwerk als norm om te doen wat nodig is in het individuele geval.

  Vindplaats 2: De keukentafel

  Aan de keukentafel verwachtte de wetgever dat de aan actoren verleende ruimte zou worden benut om andere rollen aan te nemen. De Wmo-adviseur zou in staat zijn niet langer de regel centraal stellen, maar juist oog te hebben voor de burger en diens specifieke problematiek. Van de burger wordt verwacht dat deze niet langer denkt vanuit ‘verworven rechten’, maar dat deze bereid is mee te denken over een passende oplossing en daarbij openstaat voor meerdere oplossingsrichtingen. Idealiter zou met het aannemen van deze rollen de werkelijke hulpvraag gezamenlijk worden gearticuleerd en vervolgens kunnen worden vastgesteld op welke wijze de hulpvraag moet worden beantwoord.
  Uit de interviews blijkt dat gemeentelijke beleidsmakers en adviseurs wel degelijk de voordelen van het in samenspraak met de burger tot stand brengen van maatwerk inzien. Ambiguïteit wordt door hen ervaren als een kans om tot een maatwerkoplossing te komen die draagvlak heeft.

  ‘Ik ben ervan overtuigd dat als iemand goed gehoord is en goed het idee dat zijn situatie op juiste wijze in kaart is gebracht dat je daar veel ellende mee voorkomt. En de acceptatie vergroot.’ (adviseur meerdere gemeenten)

  Strategie van uniformeren

  Uit bovenstaande verwachtingen van beleidsadviseurs blijkt dat ruimte aan de keukentafel vooral wordt gezien als een kans voor het voeren van een responsief gesprek. Echter, in de uitvoering zien we dat dit gesprek lastig tot stand komt, omdat de ruimte voor dialoog wordt belemmerd: enerzijds door het gebruik van richtlijnen door professionals, anderzijds doordat burgers zich wapenen tegen onzekerheid over besluitvorming aan de keukentafel.
  Wij noemen dit de strategie van het uniformeren die in de vorm van werkinstructies wordt meegegeven aan de consulent. Hiermee probeert men ambiguïteit te reduceren. Dit houdt in dat men het vereiste onderzoek aan de keukentafel procedureel zo veel mogelijk poogt gelijk te trekken. Veelal is dit vanuit goede bedoelingen geboren om willekeur te voorkomen.
  Uniformering vindt plaats op verschillende wijzen. De eerste is het volgen van een uniform stappenplan tijdens het onderzoek, dat al onderdeel van de wet is, maar in jurisprudentie nog eens is herhaald en geëxpliciteerd.³¹x CRvB 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819. De gedachte is dat een maatwerkbeslissing alleen kan worden gemotiveerd onder verwijzing naar een in de juiste volgorde uitgevoerd stappenplan. Maatwerk is namelijk het kunnen afpellen van de casus. Onder de streep blijft als het goed is maatwerk over. Wij zien echter dat het motiveren van de maatwerkbeslissing behoorlijk wat voeten in de aarde heeft.

  ‘Als je het hebt over maatwerk, dan moet je dat ook helemaal uitpellen. Dan moet jij dus helemaal uitpellen van voor mij zit Pietje, Pietje werkt halve dagen. Pietje heeft vriendje A, B, C en D.’ (juridisch adviseur meerdere gemeenten in het land)

  Daarbij kan de noodzaak, die vooral wordt gevoeld door kwaliteitsmedewerkers die de rapportage van de Wmo-adviseurs controleren, om de maatwerkbeslissing te onderbouwen en de angst voor een motiveringsgebrek, doorslaan en ertoe leiden dat het onderzoek het karakter krijgt van een opsporingsonderzoek in plaats van een gelijkwaardig gesprek. De consulent is vooral bezig voldoende bewijs te vergaren om zijn of haar case dicht te timmeren middels het gebruik van een standaardvragenlijst. Vaak wordt de vragenlijst nog aangevuld met methodieken om de omvang van het probleem en de hulpvraag te kunnen bepalen. Een voorbeeld hiervan is de Zelfredzaamheidsmatrix (ZRM), waarmee de Wmo-adviseur de mate van zelfredzaamheid van de burger beoordeelt. Terwijl de bedoeling van integrale vraagverheldering juist aansluit bij maatwerk, is het gevaar dat in het gebruik hiervan schuilt, dat het de overhand krijgt en vooral een afvinklijst wordt, zoals blijkt uit de onderstaande observatie:

  ‘Consulente Mieke (pseudoniem) loopt in rap tempo haar vragenlijst af, waarbij verschillende levensdomeinen achtereenvolgend worden uitgevraagd. Mieke vraagt aan meneer: “Wanneer bent u voor het laatst daar (wijkinlooppunt) geweest?” Meneer antwoordt: “Dat is wel lang geleden hoor.” Hij wil doorpraten, maar Mieke kapt hem af en snijdt abrupt een nieuw onderwerp aan: “En verder, met de schizofrenie, is dat stabiel, merkt u…?” Meneer antwoordt met een langgerekt “jaaaaaaahaaa”. “Als ik symptomen krijg, dan neem ik contact op met de behandelaar.” Mieke gaat hier verder niet op in, maar stelt een nieuwe vraag: “Uw medicijnen zijn verder goed?” Meneer antwoordt gelaten: “Ja hoor.” Mieke gaat in sneltrein vaart door met vragen stellen: “U bent verder niet bekend met verslavingen? En justitie, bent u hiermee eerder in aanraking geweest?” “Tja,” zegt Mieke verontschuldigend en enigszins ongemakkelijk naar meneer toe, “ik loop het rijtje even af he.”’ (veldobservatie keukentafelgesprek 14-01-2020)

  Uit de observatie blijkt dat de consulente niet comfortabel is met het uitvragen van verschillende domeinen, maar ondanks dit ongemak toch alle boxjes afgevinkt wil hebben. De ZRM is geen vrijblijvende tool, maar is verankerd in gemeentelijke verslaglegging in digitale systemen. Ook is het ingebed in kwaliteitscontroles: Wmo-consulenten zijn zich ervan bewust dat rapportages steekproefsgewijs aan controles van kwaliteitsmedewerkers worden onderworpen om te bepalen of besluiten goed zijn onderbouwd aan de hand van de leefdomeinen. Consulenten zijn zich bewust dat een onvolledig ingevuld dossier in bezwaar en beroep ‘nat’ kan gaan. Vooral als er voorzieningen niet worden toegekend, letten consulenten extra op het dichttimmeren van hun dossiers.

  Strategie van het protoprofessionaliseren

  Een gevolg van de oriëntatie op vragenlijsten en methodieken is dat de cliënt hierop gaat anticiperen. Hier zien wij dat de cliënt dus reageert op de reductie van ambiguïteit aan de zijde van de gemeente door zelf een strategie in te nemen. We spreken hier van ‘protoprofessionaliseren’, waaronder wij verstaan het door de cliënt overnemen van het toepasselijke jargon, met het idee dat daarmee een gunstigere indicatie kan worden verkregen. Cliënten die wij hebben gesproken, geven aan dat zij, na enige ervaring te hebben opgedaan in het aanvraagproces, trachten achterliggende methodieken en wegingsfactoren te achterhalen om op basis daarvan een houding aan te nemen tijdens het gesprek. Een belangenbehartiger van cliënten van de Wmo 2015 deelt deze observatie:

  ‘Zie jij dat burgers zich voorbereiden op het keukentafelgesprek?’

  R.: ‘Heel erg. Ja, wapenen ook. Ik denk dat mensen die veel ervaring hebben, zich tot de tanden toe wapenen en dat doen ze door een soort, ik noem dat “survival of the fitting”. Die proberen om in het kader en het frame van de gemeente te passen, dus die gaan de woorden gebruiken die de gemeente gebruikt. Die willen dan eigenlijk iets anders, maar dan gaan ze het zo formuleren dat dat de gemeente in ieder geval ergens tegemoetkomt.’ (medewerker grote cliëntenbehartiger)

  Het risico van de strategie van het protoprofessionaliseren is dat het met name goed uitpakt voor mensen met voldoende sociaal en maatschappelijk kapitaal en die goed kunnen onderhandelen over de inzet van de benodigde ondersteuning.

  ‘Als je niet oplet ontstaan er een soort onderhandelingen natuurlijk met een klant.’ (beleidsadviseur meerdere gemeenten)

  Het laatste citaat laat zien dat ook de burger zijn nieuwe rol als gesprekspartner niet altijd vervult zoals verwacht. Dit is met name het geval wanneer de burger nog het oude systeem gewend is en de daarop gebaseerde aanspraken op ondersteuning. Voor het merendeel geldt echter dat deze helemaal niet willen of kunnen onderhandelen. Bijstand door een onafhankelijke cliëntondersteuner biedt uitkomst om te voorkomen dat men zichzelf in de vingers snijdt door de eigen problemen te bagatelliseren of zich beter voor te doen dan men in werkelijkheid is. Aan de wettelijke verplichting om burgers te attenderen op de mogelijkheid van cliënt­ondersteuning blijken gemeenten echter nog vaak geen gehoor te geven.³²x P.M. Feijten e.a. 2017; Tonkens e.a. 2018.
  De verwachting van de wetgever dat het onderzoek aan de keukentafel een gelijkwaardige, open dialoog inhoudt waarbij de betrokken Wmo-adviseur in samenspraak met cliënt tot een passende maatwerkoplossing komt, blijkt dus een te eenvoudige voorstelling van zaken te zijn. De stratgieën van uniformeren en protoprofessionaliseren belemmeren het beleidsideaal van het keukentafelgesprek als middel om op de persoon toegesneden en responsieve ondersteuning te realiseren zoals door wetgever maar ook door gemeenten zelf wordt gepropageerd. In het ergste geval ontaardt het gesprek in een kruisverhoor of onderhandeling waarin partijen tegenover elkaar staan, in plaats van met elkaar in dialoog te treden.

  Vindplaats 3: Juridische tafel en de rechtsgang

  In dit onderdeel nemen wij de praktijk van de bestuursrechtelijke rechtsgang onder de loep. Hierbij kijken we naar de rol van de gemeente als verwerende partij, van procesvertegenwoordigers en van rechters, die allen op een eigen manier omgaan met ambiguïteit in het maatwerkproces in deze setting.
  De hoop die de wetgever in de memorie van toelichting heeft uitgesproken dat er minder gebruik zou hoeven te worden gemaakt van bezwaar- en beroepsprocedures, omdat burger en bestuur er samen goed uitkomen, is vooralsnog niet uitgekomen. Dikwijls is de bestuursrechtelijke rechtsgang door cliënten van de Wmo 2015 bewandeld. Zo zou uit de cijfers van de Raad voor de rechtspraak blijken dat alleen al in de periode vanaf de decentralisaties tot 2019 er 6861 rechtszaken gevoerd zijn over de Wmo 2015, waarvan er 1570 tot aan de Centrale Raad van Beroep. In 41% van de Wmo-zaken die niet werden geschikt of waarvan de periode van indicatiestelling niet was verlopen, kreeg de burger gelijk.³³x M. de Boer & I. van den Braak 2019. Het benutten van de rechtsgang zou een strategie van de burger kunnen worden genoemd om maatwerk alsnog af te dwingen; in eerste instantie in de herkansing bij het bestuur en vervolgens desnoods bij de rechter, zoals een Wmo 2015-cliënt het verwoordde. Hoewel niet verplicht in het bestuursrecht, laten cliënten zich hierbij vaak vertegenwoordigen door juristen/advocaten. Hoe ervaren deze actoren ambiguïteit en hoe gaan zij ermee om wanneer maatwerk het onderwerp is van een juridisch geschil?

  Strategie van meebewegen

  Ambiguïteit van maatwerk als onderwerp van een juridisch geschil wil men vanuit de gemeente graag in stand houden door een definitief oordeel van de rechter te voorkomen. Men hecht te veel belang aan het eigen beleid; een vernietigend oordeel van de rechter kan het einde daarvan betekenen. Ook vrezen de gemeenten de precedentwerking die uit zou gaan van de rechterlijke uitspraken in het individuele geval. Wanneer de gemeente een procesgang niet kan voorkomen, dan hanteert de gemeente de strategie van meebewegen. Dit is een typische repeat-player strategie: de grotere procespartij, zijnde de gemeente, kan het zich veroorloven tot een schikking te komen, waarvan de uitkomst vaak voordeliger voor haar uitpakt dan voor de burger.³⁴x Galanter 1974.
  Deze strategie van meebewegen wordt ook gehanteerd ten aanzien van individuen die zich in een bezwaar- of beroepsfase bevinden:

  ‘Of wilt u hier een uitspraak in? En wij denken dan: nou, dan krijgen wij dadelijk al die beschermd wonen klanten door deze zaken. Wij hebben er nu 1 of 2, nou laten we die maar tegemoet komen, want anders moeten we mogelijk voor al die beschermd wonen klanten ons beleid gaan aanpassen.’ (juridisch medewerker bezwaar grote gemeente)

  De strategie van meebewegen wordt in het bijzonder vaak toegepast door gemeenten met betrekking tot het resultaatgericht beschikken, zoals hierboven aan de orde kwam als een vorm van vernieuwend beleid van gemeenten. Gemeenten hechten er veel waarde aan dit beleid te behouden vanwege de kosten en organisatorische rompslomp die ermee gemoeid zijn om het systeem weer terug te draaien naar indiceren in uren:³⁵x Zie voor een fraaie analyse van de problematiek van het resultaatgericht beschikken en de toegang tot het recht: Tollenaar & Vonk 2020.

  ‘Dus als we weer terug moeten naar de uren, zal dat betekenen dat de gemeente X van 100.000 inwoners, kost het 3 miljoen per jaar als ze weer terug moeten naar de uren in de beschikking. Dat is lastig.’ (beleidsmedewerker VNG)

  Alleen bij bezwaar wordt er alsnog in uren beschikt, wat tot meer ondersteuning leidt dan het indiceren in resultaten. Een juridisch adviseur bezwaar van een grote gemeente vraagt zich af of dit wel eerlijk is ten opzichte van de groep burgers die niet in bezwaar gaat.
  Dit laat zien dat bij de strategie van meebewegen, in het bijzonder om het beleid van resultaatgericht beschikken te behouden, de burger pas op het moment dat hij tegen een besluit opkomt, een indicatie krijgt in uren. Dit leidt ook hier tot ongelijkheid tussen de groep burgers die mondig is en waarbij wordt beschikt in uren en burgers die dat niet zijn, waarbij ondersteuning in een resultaat blijft geformuleerd. Die laatste groep heeft daardoor minder rechtszekerheid en vaak minder ondersteuning.

  Strategie van procederen

  Terwijl voor gemeenten het doel van meebewegen is om beleid te kunnen handhaven, gaat het bij de strategie van procederen nu juist wel om het verkrijgen van duidelijkheid van de rechter over het gevoerde beleid en dus om het reduceren van ambiguïteit daaromtrent. Inzet van de rechterlijke procedure is hier voor de gemeente dus niet alleen een definitief oordeel van de rechter over een concreet geschil, maar het gaat de gemeente indirect ook om het vigerende beleid bij de rechter te laten toetsen.

  ‘Je ziet een beetje die wave dat er beleid is. Dat we kijken wat de rechter er dan van vindt. Omdat ze eigenlijk niet direct dat hele beleid waar ze jarenlang over nagedacht hebben overboord willen gooien. Snap ik ook wel. Dus dat is steeds stapje voor stapje tegemoetkomen aan de Centrale Raad [van Beroep: hoogste bestuursrechter in sociale zekerheidszaken] en kijken wanneer het naar mening van de raad voldoende is.’ (juridisch medewerker bezwaar middelgrote gemeente)

  Dit kan zijn omdat gemeenten het simpelweg ook niet weten en zekerheid willen, of de negatievere uitleg, gemeenten tasten af hoe bont ze het kunnen maken met hun bezuinigingsinspanningen. De procedures die in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Wmo 2015 werden gevoerd, betroffen vaak de rekkelijkheid van wettelijke begrippen zoals ‘algemeen gebruikelijke voorziening’, ‘eigen kracht’ en ‘mantelzorg’, waarbij gemeenten veelal in het lokale beleid tot een ruimere uitleg over waren gegaan, waardoor er minder ondersteuning zou hoeven te worden verleend vanuit de gemeente en meer door de burger zelf of zijn netwerk zou moeten worden gedragen.³⁶x CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, AB 2016/263 m.nt. A. Tollenaar; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402, AB 2016/202 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403.
  Dat de gemeenten soms zelf bewust een individuele zaak aanbrengen bij de rechter (of men spoort de burger hiertoe aan), blijkt uit onderstaand citaat:

  ‘Soms moet je iets ongegrond schrijven, omdat je eigenlijk rechtspraak wilt hebben, dus je wilt uitspraak. Dan zeg je ga in beroep, want we weten niet of dit stand houdt. Ga alsjeblieft in beroep. En dan heb je een uitspraak van de rechter waar je wat mee kan. Als het bij de rechtbank standhoudt en bij de Centrale Raad, weet je dat je een goed beleid hebt. Als je constant onderuit gaat bij de rechtbank moet je je serieus achter je oren krabben of je wel goed bezig bent. Die rechtspraak is jouw zekerheid, dat is je toetsing.’ (juridisch medewerker bezwaar grote gemeente)

  Niet alleen aan de kant van de gemeente zien wij dat er gebruik wordt gemaakt van procederen als strategie. Er zijn ook procesvertegenwoordigers die procederen tegen Wmo-beschikkingen als een verdienmodel. In dit geval worden cliënten van de Wmo 2015 actief benaderd door zelfstandige juristen met de vraag of zij zich willen laten vertegenwoordigen bij het maken van bezwaar en later in de beroepsprocedure omdat bekend is dat het beleid van de desbetreffende gemeente in strijd is met eerdere jurisprudentie. Het is dus vrijwel zeker dat de individuele beschikking niet stand zal houden en de gemachtigde een proceskostenvergoeding toegekend zal krijgen vanwege een gegrondverklaring. Met meerdere zaken in bezwaar en beroep, kan die vergoeding best hoog oplopen.

  ‘Soms worden hier tentjes neergezet bij de gemeente Den Haag, om cliënten te ronselen om namens hen te procederen.’ (advocate)

  ‘Die (jurist) laat mensen machtigingen tekenen. Dan regel je dus een verdienmodel op basis van juridiseren en formaliseren.’ (juridisch adviseur meerdere gemeenten in het land)

  Strategie van objectiveren

  Uit de interviews komt naar voren dat de rechters die wij hebben gesproken geen ambiguïteit ervaren ten aanzien van het toetsen van de wet en de daarin opgenomen resultaatsnorm van passende ondersteuning:

  ‘Als rechter moet je de regelgeving uitleggen en niet meer en niet minder. En dat doen we ook.’ (rechter, eerste aanleg)

  ‘We toetsen of maatwerk is toegepast aan de hand van alle feiten en omstandigheden die door alle partijen aan ons worden voorgehouden en dan maken we gewoon een volle beoordeling. Wat ook overeenkomstig de bedoeling is van de wetgever.’ (rechter)

  Toch heeft ook de rechter te maken met de openheid van wat passende ondersteuning in het concrete geval behelst. Van de wijze waarop de rechter daarmee omgaat, hadden sommige actoren in de maatwerkketen andere verwachtingen. De rechter zou bijvoorbeeld te hoge eisen stellen aan het kunnen objectiveren van maatwerk. De rechters die wij hebben gesproken geven echter aan dat juist vanwege de openheid van wat passende ondersteuning in het concrete geval is, de rechter van gemeenten vraagt om hun keuze in het concrete geval objectief, onafhankelijk en deskundig te kunnen onderbouwen:

  ‘Wat gaan we toetsen bij de norm van passende ondersteuning? Dan gaan we kijken, beantwoordt de ondersteuning, die verleend wordt, aan de vraag. U wil poetshulp. Hoe veel? Wat je daarmee wilt is heel wisselend per persoon natuurlijk. De een die wil het helemaal spik en span hebben in huis en de ander zegt van, nou, als het stof weg is ben ik helemaal tevreden. Daar kom je niet uit. Dus wat heb je daarvoor nodig: een normenkader. En dat is iets wat wij ook beoordelen, of het normenkader objectief is.’ (rechter, eerste aanleg)

  Het verdedigen van een normenkader dat voldoende objectief en deskundig is, had echter volgens de advocaat die betrokken was bij de procedures over het normenkader van verschillende gemeenten, nog wel wat voeten in de aarde, getuige het volgende citaat:

  ‘De Raad nam niet zomaar aan dat het KPMG onderzoek ook een deugdelijk onderzoek was, dat was niet makkelijk. Ik moest van alle schoonmaakactiviteiten aantonen waar het op was gebaseerd – de onderzoeker was dan gelukkig meegegaan dat was wel heel belangrijk, die heeft goede toelichting gegeven. KPMG had van de verschillende activiteiten de tijd opgenomen, het afstoffen van lamellen in een bepaalde ruimte was echt 1 minuut. Maar er moest ook ruimte blijven voor dat er meer nodig kan zijn in het individuele geval: je moet daar ook weer maatwerk toepassen. En kan je nou als andere gemeente die onderzoeksresultaten overnemen. Want kijk als je nou bijvoorbeeld in gemeente Utrecht het gemiddeld 105 uur per jaar, is het bijvoorbeeld niet 105 uur in de gemeente Den Haag. En al dat soort discussies hebben we gevoerd.’ (advocate)

  De strategie van objectiveren heeft in het domein van de huishoudelijke ondersteuning uiteindelijk dus geleid tot een verregaande objectivering van maatwerk in de vorm van een door KPMG Plexus en Bureau HHM opgesteld en door de rechter goedgekeurd normenkader waarin tot op detailniveau – van hoelang de lamellen moeten worden gestoft tot aan de duur van het afnemen van de keukenkastjes – wordt beschreven wanneer een huis schoon is.³⁷x Zie bijv. voor de gemeenten Amsterdam, Utrecht en Nijkerk: N. Dam, E. Rijken & M. Wolves 2019. Inmiddels hebben ook andere gemeenten een rapport specifiek voor de eigen gemeente laten opstellen door KPMG Plexus en Bureau HHM.

  Vindplaats 4: Terug naar de tekentafel en de wisselwerking tussen de tafels

  Terug bij af

  Zodra bleek dat de rechter de creatieve beleidskeuzes, zoals de nieuwe normenkaders zonder objectief en deskundig onderzoek en het resultaatgericht beschikken, niet tolereerde, moest men weer terug naar de tekentafel. Middels deze manier heeft de rechter de uitvoeringspraktijk immers wel degelijk bijgestuurd: de Centrale Raad van Beroep vernietigde een individueel besluit met een brede motivatie die vervolgens op de gehele uitvoering van toepassing is. Uit de quote van een beleidsmedewerker blijkt dat het gemeentelijk beleid hier vervolgens op wordt aangepast door nieuwe ‘objectieve’ normenkaders te gaan opstellen die bepalen wat een resultaat inhoudt, zoals een schoon huis.

  ‘Er was natuurlijk constante juridische discussie van weet je wel, jullie roepen resultaatgericht en jullie roepen een resultaat, maar dat is zo subjectief. Hoe objectiveer je dat nou? Toen zijn wij een uitstapje gaan maken naar de schoonmaakbranche, naar de nen-normering, dus een nen-normering zoals ze die hanteren in de schoonmaakbranche. Toen heb ik toestemming gevraagd aan de nen in Delft om die normering voor de schoonmaakbranche, om die te mogen adopteren.’ (juridisch adviseur meerdere gemeenten)

  Zo zoeken gemeenten in de wisselwerking met de rechter de grenzen op en kunnen soms verwachten dat de rechter hen corrigeert. Maar gemeenten luisteren niet altijd en blijven soms resultaatgericht indiceren.³⁸x https://pprc.eu/app/uploads/2021/03/PPRC-Monitor-2020-DEFINITIEVE-RAPPORTAGE-30092020.pdf.

  Wisselwerking tussen de tafels

  De wisselwerking tussen de juridische tafel en de tekentafel die hierboven tot uitdrukking komt, is dat het beleid vaak wordt vormgegeven via ‘trial and error’.
  Op het eerste gezicht lijkt dit niet direct problematisch en is het een logische reactie op het gegeven dat de wet zelf niet duidelijk is. Er kleeft echter een belangrijk nadeel aan: in de tijd tussen beleidsvorming en toetsing door de rechter verkeert de burger in een onzeker vacuüm waarin hij verstoken is van de benodigde hulp. Bovendien zal de burger steeds zelf in een juridische procedure de individuele omstandigheden moeten aantonen dat maatwerk geboden is, de gemeente doet dat niet proactief; sterker nog de gemeente, werkt met een piepsysteem. De burger is als het ware verantwoordelijk geworden voor zijn eigen rechtsbescherming.
  Vanuit de perceptie van gemeentelijke beleidsmakers werd deze wisselwerking eveneens gehekeld, omdat de beloofde beleidsvrijheid door de rechter weer wordt dichtgetimmerd om de rechtsbescherming van de burger te garanderen:

  ‘Ja want dat is het nare, de wet was open voor de gemeente. De gemeenten hebben diverse keuzes geprobeerd te maken vanuit beelden van normalisering en beheersing en die zijn vervolgens allemaal door de rechter teruggedraaid. Waardoor dus die wet zichzelf met behulp van jurisprudentie steeds meer dicht regelt ten gunste van de cliënt en diens rechtsbescherming.’ (beleidsmedewerker VNG)

  Dit wringt bij gemeenten des te meer, omdat zij bij de inwerkingtreding van de wet, de indruk hadden gekregen dat de rechter de vraag of in het concrete geval passende ondersteuning is geboden niet ‘vol’ zou gaan toetsen. Daarentegen zou, in de beleving van gemeenten, de focus van de rechter liggen op de vraag of de procedure juist is doorlopen:

  ‘Dat was dus nooit de bedoeling he, zo is het ons ook verkocht. Er staat in de Wmo een zorgvuldige toegangsprocedure, helemaal uitgewerkt. Dat was eigenlijk het meest uitgewerkte deel van de Wmo en ons is altijd gezegd, van de rechter gaat toetsen of de gemeenten de procedure zorgvuldig doorlopen hebben.’ (beleidsmedewerker VNG)

  Enkele beleidsmedewerkers van gemeenten geven aan dat zij de rol van de rechter niet zuiver vinden:

  ‘De Centrale Raad van Beroep gaat dingen invullen. Die is momenteel voor mijn gevoel op de stoel van de wetgever gaan zitten, omdat de Wmo zo ruim geformuleerd is en mogelijkheden biedt. Iedere keer moeten wij weer op individueel niveau beargumenteren waarom een cliënt geen aanspraak maakt op die maatwerkvoorziening ondanks dat hij een Wlz-indicatie heeft. Dat maakt het heel erg ingewikkeld.’ (beleidsmedewerker grote gemeente)

  De wisselwerking tussen de beleidsmakende teken- en juridische tafel heeft ook gevolgen voor het gesprek aan de keukentafel. Beleidsmakers en kwaliteitsmedewerkers die tegemoet wensen te komen aan de verwachtingen van de rechter ten aanzien van de objectivering en motivering van maatwerk, schieten in de reflex om beslisbomen en andere richtlijnen in informeel beleid vast te stellen en via werkinstructies en werkoverleggen door te zetten naar de Wmo-adviseurs. Dit belemmert de ruimte aan de keukentafel.

• 4 Conclusie

  Het bieden van maatwerk bij publieke dienstverlening is een steeds populairder uitgangspunt. Het past in de trend richting een responsievere overheid, die de leefwereld van de burger centraal stelt in plaats van het systeem. Maatwerk wordt in het publieke debat aldus gepresenteerd als antithese van bureaucratisch en regelgeleid handelen.
  In dit artikel hebben we de Wmo 2015 geanalyseerd als voorbeeld van wetgeving waarin maatwerk een centrale plaats heeft gekregen als open norm: ‘doen wat in het concrete geval nodig is’. Om invulling aan die open norm te geven, heeft de wetgever een transitie beoogd in het handelen van professional en burger die gericht is op dialoog en samenspraak in plaats van een ‘one size fits all’ regelgeleide aanpak. Deze openheid creëert echter veel ambiguïteit ten aanzien van hoe maatwerk moet worden vormgegeven en welke nieuwe rollen actoren in de maatwerkketen op zich moeten nemen. Hoe (juridische) professionals, beleidsmakers en burgers omgaan met deze ambiguïteit is tot nu toe niet empirisch kwalitatief onderzocht. Onze empirische analyse op basis van interviews laat zien dat binnen de maatwerkketen (juridische) professionals, beleidsmakers en burgers verschillende strategieën aanwenden om met ambiguïteit van maatwerk als open norm om te gaan. Terwijl sommige strategieën sterk gefocust zijn op reductie van ambiguïteit, zoals uniformering en objectivering, omarmen andere strategieën juist ambiguïteit als een kans om te kunnen experimenteren met nieuw beleid en nieuwe werkwijzen, zoals het voeren van een open dialoog aan de keukentafel. Ook de strategie van meebewegen omarmt ambiguïteit, maar is, anders dan de behoefte om in samenspraak met de burger tot een passende oplossing te komen, vooral gericht op de (financiële) belangen van de gemeente in plaats van de burger. Deze strategieën staan niet los van elkaar, maar werken op elkaar in en hebben daardoor (onbedoelde) effecten. Op basis van onze bevindingen trekken we hierover een aantal conclusies.
  Ten eerste laten de resultaten zien dat er sprake is van een regeldrukparadox: juist de open norm van maatwerk die bedoeld is om te dejuridiseren, leidt in de praktijk tot meer gedetailleerde regelgeving in de vorm van nieuwe, uitgewerkte normenkaders voor huishoudelijke hulp en beleidsinstrumenten zoals de ZRM, die een open keukentafelgesprek in de weg staan. Met name de strategieën van uniformering door protocollering en de rechterlijke uitspraken die maatwerk vragen te objectiveren, spelen hierbij een rol. Deze paradox is in lijn met eerder onderzoek over open normen en regeldruk.³⁹x Westerman 2006; Oude Vrielink-van Heffen & Dorbeck-Jung 2006; Ter Borg & Stoter 2010; Timmer 2011. In aanvulling op dit eerdere onderzoek, laat onze studie zien dat ambiguïteit op meerdere niveaus gesitueerd is en dat deze niveaus op elkaar inwerken. Aan de tekentafel breken beleidsmakers het hoofd over hoe maatwerk zo te objectiveren dat het resultaatgericht beschikken de toets van de rechter doorstaat. Bij de keukentafelgesprekken wordt gebruikgemaakt van vragenlijsten, zoals de ZRM, waarbij verschillende leefgebieden worden uitgevraagd vanuit het idee dat integrale vraagverheldering bijdraagt aan maatwerk. Gemeenten hebben het gebruik van ZRM’s in werkinstructies vertaald en als leidraad gebruikt voor digitale rapportagesystemen. In de praktijk zien we dat het uitvragen en afvinken van deze leefgebieden veel tijd kost en vaak leidt tot een verhoor of onderhandeling in plaats van een open dialoog. Integraliteit is daarmee geoperationaliseerd als een optelsom van leefgebieden in plaats van de onderliggende verbanden en relaties tussen de domeinen. Het resultaat is dat het werk van de Wmo-adviseur vaak toch weer gereduceerd wordt tot het afvinken van lijstjes. Hierbij zijn wel verschillen te zien in de mate waarin consulenten de vragen gestructureerd uitvragen. Sommige consulenten hebben vaardigheden om het gesprek natuurlijk te laten verlopen en achteraf de leefgebieden alsnog in te vullen. Het is echter te simpel om alleen de vaardigheden van Wmo-adviseur als hoofdoorzaak aan te merken voor het gebrek aan maatwerk. De juridische context waarbinnen de keukentafelgesprekken plaatsvinden is minstens van even groot belang. De nadruk die de wetgever heeft gelegd op het volgen van de juiste stapjes in de procedure om tot een maatwerkvoorziening te komen is hier van belang. In de motivering moet duidelijk worden dat het onderzoek zorgvuldig is uitgevoerd. Of zoals een respondent het omschreef: maatwerk is een kwestie van afpellen. Om niet bij de rechter de mist in te gaan, krijgen werkinstructies en stappenplannen de nadruk.
  Het aandeel van de rechter in de regelparadox verdient hier een aparte vermelding. Dat de rechter maatwerk van de gemeenten afdwingt, valt goed te verklaren vanuit zijn functie als counter balance, waarbij hij zich, naast het bieden van rechtsbescherming, bij het interpreteren van maatwerk heeft te verhouden tot klassieke rechtsbeginselen als rechtszekerheid en legaliteit. Dit spanningsveld zien wij concreet terug bij het zogenaamde resultaatgericht beschikken, waar de rechter een streep doorheen heeft gezet onder verwijzing naar een zwaarder wegende rechtszekerheid. Maatwerk en de gewenste flexibiliteit zijn in die zin ook op een fundamenteel niveau omstreden nieuwe waarden, die moeten functioneren naast de traditionele waarden van de rechtsstaat en daarmee op gespannen voet staan en soms zelfs in conflict zijn.⁴⁰x Zie ook Doornbos 2019; Van den Berge 2020; Peters 2020.
  Ten aanzien van nieuwe (professionele) rollen in de maatwerkketen waren de verwachtingen hooggespannen. De verwachting van de wetgever was dat de burger in een gelijkwaardige dialoog met het bestuur zijn hulpvraag en zijn behoeften kenbaar zou kunnen maken en bereid zou zijn meerdere oplossingsrichtingen te verkennen. De burger blijkt hier echter niet altijd toe in staat, ervaart het onderzoek als een black box of zet bij aanvang van het onderzoek meteen in op een bepaald soort oplossing dat nog het ‘oude’ denken in ‘verworven rechten’ illustreert.
  De Wmo-adviseur zou in staat zijn met open vizier het keukentafelgesprek te voeren en werkelijk te luisteren naar de burger om vervolgens een maatwerkoplossing in coproductie met de burger tot stand te brengen. De Wmo-adviseur blijkt echter vaak door te schieten in het dichttimmeren van zijn of haar case, waardoor het gesprek eerder het karakter krijgt van een kruisverhoor. Van de gemeentelijke jurist werd verwacht dat deze niet langer slechts besluiten toetst, maar aandacht geeft aan de vraag of de motivering van de uiteindelijke beslissing gedragen wordt door het hele verhaal. In de praktijk blijken juristen nog niet comfortabel te zijn met deze nieuwe vaardigheid en met het grijze gebied van de Wmo 2015.
  Dat de nieuwe (professionele) rollen (nog) niet tot wasdom komen, kan in verband worden gebracht met botsende verwachtingen over en weer in de maatwerkketen: als de kwaliteitsmedewerker van de Wmo-adviseur verlangt dat deze zijn zaak weet dicht te timmeren, dan zal deze op pad gaan met een vooropgezette vragenlijst; als de Wmo-adviseur zich inderdaad opstelt als rechercheur in plaats van als gelijkwaardige gesprekspartner, zal ook de burger zich defensief opstellen. Als de burger de toegang tot ondersteuning lastig wordt gemaakt, zal de rechter zwaarder tillen aan de individuele rechtsbescherming, en dit leidt dan weer tot gemopper bij gemeentelijke beleidsmakers die van de rechter vooral hadden verwacht dat deze zich terughoudend zou opstellen. Dit leidt tot slot tot het opzoeken van hun grenzen in afwachting van de goedkeuring door de rechter. En zo zijn we weer terug bij af.
  Welke lering trekt men uit deze empirische bevindingen? Wetgeving met open normen alleen blijkt niet voldoende om een vermindering van regeldruk en dejuridisering te realiseren en een nieuwe roldynamiek in de maatwerkketen te garanderen. Wil open wetgeving niet ontaarden in oude reflexen met als gevolg nieuwe regeldruk, dan is een aantal randvoorwaarden noodzakelijk. Er is ten eerste onderling vertrouwen en kennis over en afbakening van de verschillende rollen nodig in de hele maatwerkketen, zowel bij de Wmo-adviseur, beleidsmaker en rechter, als bij de burger. Dit start met een besef dat een besluit aan de tekentafel of juridische tafel altijd consequenties heeft voor de keukentafel, maar vraagt ook actieve uitwisseling tussen de verschillende tafels. Deze uitwisseling in de maatwerkketen krijgt op dit moment vorm in verschillende experimentele pilots en programma’s, zoals City Deal Maatwerk en Maatwerk Multi-probleem Huishoudens. Of dit ook leidt tot een toenemend vertrouwen tussen actoren in de maatwerkketen is nog niet duidelijk, maar zou in toekomstig onderzoek kunnen worden onderzocht. Ten tweede is het nodig om maatwerk als nieuwe waarde niet los te zien van bestaande waarden in onze rechtsstaat, zoals rechtszekerheid, gelijkheid en legaliteit, maar te kijken hoe maatwerk zich kan verhouden tot deze waarden en andersom. Legaliteit zou niet alleen over het toetsen van regels moeten gaan, maar ook over het verhaal achter de procedures en een goede verantwoording van hoe men van a tot b komt. Dit betekent voor professionals dat zij ruimte moeten krijgen om de dialoog te voeren en het ware verhaal boven tafel te krijgen. In plaats van de (her)introductie van beslisbomen en afvinklijsten moet er daarom juist ingezet worden op de verdere versterking van professionaliteit door samen met de burger meer bewust en met open vizier waardenafwegingen te maken over wat passende ondersteuning is in het concrete geval. Hierbij kan ingezet worden op meer kwalitatieve gesprekstechnieken voor het goede gesprek, waarbij juist de onderlinge relaties tot leefgebieden centraal staan en het verhaal van de burger het uitgangspunt is in plaats van de vragenlijst. Desondanks valt natuurlijk niet volledig uit te sluiten dat professional en burger van mening verschillen over wat nodig is. Daarom blijft het van groot belang dat de burger niet belemmerd wordt in zijn toegang tot het recht. Het recht op ondersteuning moet duidelijk zijn voor de burger, zodat hij zijn rechtspositie kent en indien nodig, weet waartegen hij in rechte op kan komen. Dit is van extra belang nu het zogenaamde resultaatgericht beschikken een dergelijke rechtszekerheid lijkt te ontberen. Maar minstens zo belangrijk is, ten slotte, dat gemeenten genoeg financiële ruimte krijgen om maatwerk niet slechts te interpreteren als de inzet van zelfredzaamheid uit het oog van kostenbesparing, maar te zien als een waarde die gedifferentieerd vorm kan krijgen. Maatwerk kan soms een dure individuele voorziening zijn en in andere gevallen een goedkoop kopje koffie in het buurtcentrum.

Literatuur

• Abma, T.A., ‘De tragiek van de transitie: Een filosofische bezinning op de transitie in het sociaal domein’, in: De decentralisaties in het sociaal domein: wie houdt er niet van kakelbont?: Essays over de relatie tussen burger en bestuur, Den Haag: Transitiecommissie Sociaal Domein 2016, p. 25-41.

• Allewijn, D., De transitie van autonoom naar responsief bestuursrecht (PCMO Conferentie Amsterdam 26 april 2016), PCMO: Amsterdam 2016.

• Berge, L. van den, ‘Responsief bestuursrecht’, in: Maatwerk in het bestuursrecht (preadviezen VAR), Den Haag: Boom Juridisch 2020.

• Biddle, B.J., ‘Recent developments in role theory’, Annual Review of Sociology 1986-12, p. 67-92.

• Boer, M. de & I. van den Braak, ‘Verhuizen om wel hulp te krijgen?’, De Groene Amsterdammer, 22 mei 2019 (21).

• Borg, S.J.A. ter & W.S.R. Stoter, ‘Is Goal-Based Regulation Consistent with the Rule of Law?’, in: M. Sellers & T. Tomaszewski (red.), The Rule of Law in Comparitive Perspective, Dordrecht: Springer 2010, p. 57-69.

• Bredewold, F. e.a., De verhuizing van de verzorgingsstaat. Hoe de overheid nabij komt, Amsterdam: Van Gennep 2018.

• Carr, S., Personalisation: a rough guide (rev. ed.). London: Social Care Institute for Excellence 2010.

• Dam, N., E. Rijken & M. Wolves, Normenkader Huishoudelijke Ondersteuning 2019, Bureau HHM, juni 2019, voor het laatst geraadpleegd via: www.hhm.nl/actueel/handreiking-normenkader-huishoudelijke-onder- steuning.

• Damen, L.J.A., ‘Van Awb mens naar responsieve burger?’, in: B. Marseille e.a. (red.), 25 jaar Awb. In eenheid en verscheidenheid, Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 113-122.

• Doornbos, N., Naar een meer responsief bestuursrecht?, in: B. Marseille e.a. (red.), 25 jaar Awb. In eenheid en verscheidenheid, Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 567-578.

• Dorbeck-Jung, B. & M.O. Vrielink-van Heffen, ‘Conclusies: Lessen over bruikbare overheidsregulering’, Recht der Werkelijkheid (themanummer: Op weg naar bruikbare regulering?) 2006, p. 177-182.

• Feijten, P.M. e.a., Zicht op de WMO 2015. Ervaringen van melders, mantelzorgers en gespreksvoerders, Den Haag: SCP 2017.

• Goossens, J. & L. van den Berge, ‘Responsief bestuursrecht in de veranderende publieke ruimte’, NTB 2018-28(5).

• Hawkins, K., The Uses of Discretion, Oxford: Clarendon Press 1992.

• Hertogh, M., ‘Through the eyes of bureaucrats: how front-line officials understand administrative justice’, in: M. Adler (red.), Administrative justice in context. Oxford en Portland, Oregon: Hart Publishing 2010.

• Linthorst, E. & L. Oldenhof, ‘Maatwerk aan de keukentafel: van ’hoera’ begrip tot betwiste norm’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht (NTB), 2020-209(8), p. 511-521.

• Lipsky, M., Street-level Bureaucracy: The Dilemmas of Individuals in Public Service, New York: Russell Sage Foundation 1980.

• Lowi, T.J., The End of Liberalism: The Second Republic of the United States (2nd ed.), New York: W.W. Norton 1979.

• Meurs, P., ‘Maatwerk én willekeur; een pleidooi voor situationele gelijkheid’, in: Transitiecommissie Sociaal Domein De decentralisaties in het sociaal domein: wie houdt er niet van kakelbont?, Den Haag: 2016, p. 97-114.

• Mladenov, T., J. Owens & A. Cribb, ‘Personalisation in disability services and healthcare: A critical comparative analysis’, Critical Social Policy, 2015-35(3), p. 307-326.

• Needham, C., Personalization: From Story-line to Practice, Social Policy and Administration 2011-45(1), p. 54-68.

• Nonet, p. & p. Selznick, Law and Society in Transition: Toward Responsive Law, New York: Harper Row 1978, 73-74.

• Noordegraaf, M., ‘From “pure” to “hybrid” professionalism: Present-day professionalism in ambiguous public domains’, Administration & Society 2007-39(6), p. 761-785.

• Peters, J.A.F., ‘Maatwerk vereist maatwerk’, NTB 2020-131.

• Scheltema, M., ‘Bureaucratische rechtsstaat of responsieve rechtsstaat’, NTB 2015-37(9), p. 287-289.

• Scheltema, M., ‘Wetgeving in de responsieve rechtsstaat’, Regelmaat 2018-33(3), p. 120-131.

• Scheltema, M., ‘De responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief’, NTB 2019-24(6), p. 246-253.

• Timmer, W.W., Het Doel Wel Gesteld: Een praktijkonderzoek naar de toepassing van doelregelgeving. Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011.

• Tollenaar, A. & G. Vonk, ‘Access to Justice for Vulnerable Workers and Citizens in Public/Private Governance Regimes: Lessons from the Regulatory Welfare State in the Netherlands’, Zeitschrift. Fur Sozialreform 2020-66(3).

• Tonkens, E., ‘Ruimte voor professional? Een kwestie van geven of nemen’, in: F. Bredewold, J. Duyvendak, T. Kampen, E. Tonkens & L. Verplanke, De verhuizing van de sociale verzorgingsstaat. Hoe de overheid nabij komt, Amsterdam: Van Gennep 2018, p. 231-250.

• Tuzgöl-Broekhoven, A. e.a., Zorgen voor burgers. Onderzoek naar knelpunten die burgers ervaren bij de toegang tot zorg, Den Haag: De Nationale Ombudsman 2018.

• Westerman, P., ‘De onmogelijkheid van deregulering’, Nederlands Juristenblad 2006-81(3), p. 132-137.

• Westerman, P.C., ‘Een nieuwe stijl van reguleren’, Recht der Werkelijkheid (themanummer: Op weg naar bruikbare regulering?), 2006-33, p. 51.

• Westerman, P.C., Outsourcing the Law: A Philosophical Perspective on Regulation, Cheltenham: Edward Elgar Publishing 2018.

Noten

• 1 Scheltema 2015, 2017, 2019; Allewijn 2016; Damen 2019; Peters 2020.

• 2 De Wmo 2015 regelt hulp en ondersteuning voor burgers, zodat zij zo lang mogelijk zelfstandig thuis kunnen blijven wonen en deel kunnen blijven nemen aan de maatschappij. Voorbeelden zijn aanpassingen in en aan huis, individuele begeleiding bij ADL (algemene dagelijkse levensverrichtingen), zoals koken en persoonlijke hygiëne, het voeren van een gestructureerd huishouden en vervoersvoorzieningen.

• 3 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 143.

• 4 Het keukentafelgesprek is de beleidsmatige term voor het bestuurlijk onderzoek naar de persoonlijke omstandigheden en mogelijkheden van de persoon die zich met een hulpvraag bij de gemeente heeft gemeld.

• 5 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 11, 30, 31.

• 6 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 150, CRvB 18-05-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman.

• 7 Linthorst & Oldenhof 2020.

• 8 Noordegraaf 2007; Westerman 2018.

• 9 Zie inleiding op dit themanummer: P. Mascini & N. Doornbos, ‘Roldynamiek binnen juridische professies’, p. 3; Biddle 1986, p. 83.

• 10 Veelal wordt binnen gemeenten de term ‘Wmo-adviseur’ gebruikt voor de ambtenaar/professional die met de burger het gesprek voert over de benodigde ondersteuning.

• 11 Nationale Ombudsman 2018, ‘Regels en ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte’, Verkenning Regeling Maatwerk Multiprobleem Huishoudens 2019, City Deal Eenvoudig maatwerk (Programma Sociaal Domein).

• 12 Rapport ‘Ongekend Onrecht’ (rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag; Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 2). De wet Kinderopvang regelt o.a. de toekenning van kinderopvangtoeslag aan ouders. De Participatiewet regelt o.a. het recht op bijstand voor personen zonder voldoende inkomen om in het levensonderhoud te voorzien.

• 13 Zie verwijzingen naar Habermas’ categorieën leefwereld en systeemwereld in het sociaal domein, o.a. Abma 2016.

• 14 Nonet & Selznick 1978, p. 73, 74.

• 15 Nonet & Selznick 1978.

• 16 Goossens & Van den Berge 2018, https://verenigingbestuursrecht.nl/activiteiten/studiemiddag; Vonk spreekt in dit verband van responsiviteit op handelingsniveau tussen bestuur en burger.

• 17 Needham 2011; Carr 2010; Hawkins 1992.

• 18 Bredewold e.a. 2018; Meurs 2016.

• 19 Lipsky 1980; Hertogh 2010.

• 20 Westerman 2018.

• 21 Westerman 2018; Needham 2011.

• 22 Lowi 1979; Timmers 2012; Westerman 2006; Stoter 2010.

• 23 Zie inleiding op dit themanummer: P. Mascini & N. Doornbos, Roldynamiek binnen juridische professies, p. 3; Biddle 1986, p. 83.

• 24 Noordegraaf 2007.

• 25 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 149.

• 26 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 144.

• 27 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 150.

• 28 Linthorst & Oldenhof 2020.

• 29 Centraal Raad van Beroep: CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, AB 2016/263 m.nt. A. Tollenaar; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402, AB 2016/202 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, AB 2016/203 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404, AB 2016/204 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman. De op 18 mei 2016 ingezette jurisprudentie werd onder meer bevestigd en verder ontwikkeld in CRvB 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, USZ 2017/435 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman en CRvB 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241, AB 2019/90 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman.

• 30 CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, AB 2016/263 m.nt. A. Tollenaar; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402, AB 2016/202 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, AB 2016/203 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404, AB 2016/204 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman. De op 18 mei 2016 ingezette jurisprudentie werd onder meer bevestigd en verder ontwikkeld in CRvB 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, USZ 2017/435 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman en CRvB 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241, AB 2019/90 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman.

• 31 CRvB 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819.

• 32 P.M. Feijten e.a. 2017; Tonkens e.a. 2018.

• 33 M. de Boer & I. van den Braak 2019.

• 34 Galanter 1974.

• 35 Zie voor een fraaie analyse van de problematiek van het resultaatgericht beschikken en de toegang tot het recht: Tollenaar & Vonk 2020.

• 36 CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, AB 2016/263 m.nt. A. Tollenaar; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402, AB 2016/202 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403.

• 37 Zie bijv. voor de gemeenten Amsterdam, Utrecht en Nijkerk: N. Dam, E. Rijken & M. Wolves 2019. Inmiddels hebben ook andere gemeenten een rapport specifiek voor de eigen gemeente laten opstellen door KPMG Plexus en Bureau HHM.

• 38 https://pprc.eu/app/uploads/2021/03/PPRC-Monitor-2020-DEFINITIEVE-RAPPORTAGE-30092020.pdf.

• 39 Westerman 2006; Oude Vrielink-van Heffen & Dorbeck-Jung 2006; Ter Borg & Stoter 2010; Timmer 2011.

• 40 Zie ook Doornbos 2019; Van den Berge 2020; Peters 2020.