De Nederlandse constitutie en de Eerste Kamer

• 1. Inleiding

  Sinds 1815 maakt de Eerste Kamer der Staten-Generaal deel uit van het Nederlands staatsbestel. Hoewel de rechten en taken van dit orgaan sinds die tijd vrijwel onveranderd zijn gebleven, is het bestaan van de Eerste Kamer eigenlijk nooit onomstreden geweest. Thorbecke oordeelde in 1848 dat de handhaving van de Eerste Kamer ‘zonder grond en zonder doel’ was.¹x J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herziening der Grondwet. Nieuwe uitgave met notitie en bijlagen van Prof. Mr. C.W. de Vries, Den Haag: Martinus Nijhoff 1948 (oorspr. 1848), p. 46-47. Thorbecke was lang niet de enige die zich kritisch uitliet over het Nederlandse tweekamerstelsel. Tot ver in de twintigste eeuw hebben prominente auteurs als Buys, Krabbe, Van den Bergh, Kranenburg en Oud om vergelijkbare redenen twijfels geuit over de toegevoegde waarde van de Eerste Kamer. Zie nader met verdere verwijzingen G.J.A. Geertjes, Staatsrecht en conventie in Nederland en het Verenigd Koninkrijk (diss. Leiden), Zutphen: Uitgeverij Paris 2021, p. 569. Hij meende dat de wil van de Tweede Kamer als de ‘volkswil’ kon worden beschouwd. Volgens Thorbecke zal de behandeling van wetsvoorstellen door de Eerste Kamer tegen die achtergrond, indien de Eerste Kamer tot hetzelfde oordeel komt als de Tweede Kamer, ‘als eene nuttelooze vertraging worden aangemerkt’ of, indien dat niet het geval is, ‘slechts eene aanleiding tot misnoegen en tweespalt zijn’.
  Hoewel de Eerste Kamer tegenwoordig allang niet meer zo plutocratisch is als zij in 1848 was en staatsrechtswetenschappers inmiddels milder lijken te zijn geworden over de Eerste Kamer,²x Al zijn er nog altijd (oud-)staatsrechtswetenschappers die zich uitspreken tegen het behoud van de Eerste Kamer. Zie o.a. W. Voermans, ‘Eerste Kamer is nergens voor nodig, hef haar toch op’, de Volkskrant 28 februari 2019. kan de discussie over de Eerste Kamer nog altijd langs deze door Thorbecke geschetste lijnen worden gevoerd: de Eerste Kamer is ofwel een onwenselijk geachte doublure van de Tweede Kamer, ofwel een orgaan dat de Tweede Kamer in politiek opzicht onnodig voor de voeten loopt.³x Deze tegenstelling is ontleend aan R.B. Andeweg, ‘De Eerste Kamer: tussen doublure en dwarsdrijverij’, in: J.J.A. Thomassen e.a. (red.), De geachte afgevaardigde. Hoe Kamerleden denken over het Nederlandse parlement, Muiderberg: Dick Coutinho 1992, p. 129-157. Opvattingen over de positie van de Eerste Kamer zijn daarom altijd afhankelijk van een bepaald perspectief op het tweekamerstelsel. En dat is nog niet het hele verhaal: hoewel in staatsrechtelijke discussies doorgaans wordt gesproken van ‘de’ Eerste Kamer als een afzonderlijke eenheid met duidelijke doelstellingen op het gebied van bijvoorbeeld wetgevingskwaliteit,⁴x Naast een aparte toets van wetsvoorstellen aan de nog nader te bespreken maatstaven van ‘rechtmatigheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid’, richt de Eerste Kamer zich naar eigen zeggen o.a. ook op de controle van het regeringsbeleid op meer algemene, beleidsmatige thema’s dan de Tweede Kamer. Zie Geertjes 2021, p. 574-575, met verdere verwijzingen. In dit artikel richt ik mij echter met name op de taak die de Eerste Kamer zichzelf aanmeet op het terrein van wetgevingskwaliteit. is het eerder uitzondering dan regel dat deze Kamer zo optreedt. Bij stemmingen in de Eerste Kamer staan de diverse fracties en leden, net als in de Tweede Kamer, meestal tegenover elkaar. Dat is natuurlijk altijd zo geweest, maar nu het sinds 2010 niet meer vanzelfsprekend is dat een kabinet kan rekenen op de steun van de Tweede én Eerste Kamer zijn de politieke tegenstellingen in de Eerste Kamer veel bepalender geworden voor het debat over de positie van die laatstgenoemde Kamer.
  Daarmee kunnen twee soorten problemen worden onderscheiden. Ten eerste is de Grondwet sowieso al niet eenduidig over de positie van de Eerste Kamer. Voor een deel heeft de Eerste Kamer deze lacune zelf opgevuld door de introductie van de toetsing van wetsvoorstellen aan de eisen van ‘rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid’. Maar de Grondwet dwingt de Eerste Kamer op zichzelf niet tot een dergelijke toets. Daardoor is het, ten tweede, niet vanzelfsprekend dat de Eerste Kamer zich primair tot een dergelijke toets van wetgeving op haar kwaliteit beperkt, al was het maar omdat de wens van de dan heersende politieke meerderheden niet met die wetgevingskwaliteitseisen overeen hoeft te stemmen.

  In deze bijdrage staat, gelet op deze problemen, de vraag centraal welke aanknopingspunten het staatsrecht biedt voor een ‘rationele’ discussie over de positie van de Eerste Kamer in het staatsbestel.⁵x Een eerdere, enigszins vergelijkbare, inventarisatie deed Sillen tien jaar geleden. Hij pleitte toen voor een sobere wijze van rechtsvinding, die ‘de jurist vaak slaaf [maakt] van wisselende opvattingen in het parlementaire debat’, hetgeen volgens hem ‘de prijs is die betaald moet worden om een rationele discussie te kunnen voeren over de betekenis van het politiek staatsrecht’. Zie J.J.J. Sillen, ‘Eerste Kamer en kabinet’, NJB 2011, afl. 23, p. 1487. Een dergelijke benadering kan echter ten koste gaan van de normatieve kracht van de Grondwet, die slechts tot op zekere hoogte afhankelijk is van de wisselende opvattingen in het parlementair debat. De discussie over de Eerste Kamer zal op basis van die opvatting mogelijk zelfs minder dan meer rationeel gevoerd kunnen worden. Zoals ik nog in par. 3.1 van deze bijdrage zal uitwerken, dient de jurist niet zozeer slaaf te zijn van het parlementaire debat, maar de daarin verkondigde opvattingen tegen de achtergrond van het constitutionele kader te wegen en vervolgens op basis van dat kader zijn of haar standpunt te bepalen. De opbouw van de bijdrage is als volgt. Eerst schets ik in het kort de geschiedenis van het tweekamerstelsel (par. 2). Tegen die achtergrond schets ik het constitutionele kader van het tweekamerstelsel (par. 3). Vervolgens bespreek ik de mogelijke perspectieven die sinds 2010 vanuit constitutioneel oogpunt ten aanzien van het tweekamerstelsel mogelijk zijn; daarbij komen zowel de verschillen in partijpolitieke samenstelling tussen beide Kamers als de bijdrage van de Eerste Kamer aan de kwaliteit van wetgeving aan bod (par. 4). Ik sluit af met een korte conclusie (par. 5).

• 2. Een korte ontwikkelingsgeschiedenis

  Voor een goed begrip van de huidige inrichting van het tweekamerstelsel verdient zijn geschiedenis sinds 1848 nadere aandacht, en wel om twee redenen. In de eerste plaats veranderde de positie van de Eerste Kamer in dat jaar fundamenteel. De regering onder leiding van Minister van Justitie Donker Curtius handhaafde toen de Eerste Kamer, ondanks de weerstand van Thorbecke, met de nogal zuinige motivering dat ‘het nut eener Eerste Kamer, hoe ook zamengesteld, meer gelegen is in het voorkomen van het kwaad dan in het stichten van het goede’.⁶x Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 27, p. 567. Vanaf dat moment zouden de leden van deze Kamer worden verkozen door de leden van Provinciale Staten, welke laatste leden weer werden gekozen door kiezers die ook gerechtigd waren een stem uit te brengen bij de Tweede Kamerverkiezingen. Daarmee kwam een einde aan het karakter van de Eerste Kamer als ‘bolwerk rond de troon’, dat na 1815 louter bestond uit door de koning benoemde ‘aanzienlijken’. In de grondwettelijke regeling van 1848 is nog altijd de tweeslachtigheid te herkennen die kenmerkend is voor de verhouding tussen de beide Kamers. Enerzijds verschilde de samenstelling van de Eerste Kamer nog altijd van die van de Tweede Kamer, die eventuele verschillen in besluitvorming tussen beide Kamers kon verklaren: als de Eerste Kamer over een bepaalde kwestie een van de Tweede Kamer afwijkend standpunt innam, kon dat op zichzelf nog worden gerechtvaardigd op basis van de taak die de regering met het behoud van de Eerste Kamer voor ogen had ‘om alle overijling voor te komen, om tijd van beraad, welke steeds tot bedaarde overweging leidt, te winnen’.⁷x Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 7, p. 344. Anderzijds zou de Eerste Kamer vanaf dat moment ook steeds vaker eigen politieke afwegingen maken, waardoor het verschil in taakopvatting tussen beide Kamers niet altijd meer duidelijk was.
  In de tweede plaats zou vanaf 1848 ook meer in algemene zin de aard van staatsrechtelijke hervormingen veranderen. In 1848 deden verschillende nieuwe staatsrechtelijke figuren hun intrede, zoals de ministeriële verantwoordelijkheid, het recht van Kamerontbinding en de rechtstreekse verkiezing van de Tweede Kamer. Vanaf dat moment zou iedere herziening van de Grondwet zich tot deze figuren moeten gaan verhouden, waardoor grondwetsherzieningen in de woorden van Burkens steeds meer ‘bijstellingen’ van de bestaande situatie zouden zijn. Zelfs de wel fundamentele hervormingen van het staatsbestel die na dat jaar zijn doorgevoerd, zoals de invoering van respectievelijk het algemeen kiesrecht en het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging in 1917, zijn niet meer precies in te passen in het grondwetsmodel dat in 1848 was uitgedacht. Het resultaat daarvan is wat Burkens een ‘pseudomorfose’⁸x M.C. Burkens, ‘Op weg naar een algehele grondwetsherziening’, Beleid & maatschappij 1976, afl. 12, p. 322, ook voor de citaten in de volgende alinea. De term ‘pseudomorfose’ ontleende Burkens aan het werk van de Duitse cultuurfilosoof Oswald Spengler. noemt: de ingroei van een nieuw staatsbestel in een oud omhulsel.⁹x De beschrijving in de volgende alinea’s van de ontstaansgeschiedenis van de Eerste Kamer is ontleend aan Geertjes 2021, p. 570-575. Dit fenomeen doet zich ook gelden ten aanzien van de positie van de Eerste Kamer: zij werd weliswaar praktisch geheel ontdaan van haar oorspronkelijke monarchale trekken, maar dat leidde niet tot een nieuwe fundamentele doordenking van haar taken of samenstelling.

  Vanaf die periode zou de kans op politieke tegenstellingen tussen beide Kamers steeds verder toenemen, zeker vanaf 1887, toen de toegang tot het lidmaatschap van deze Kamer voor steeds meer groepen mensen werd opengesteld. De Grondwetsherziening van 1917 bracht vervolgens een gelijkschakeling van de verkiesbaarheidsvereisten voor beide Kamers en de afschaffing van de lidmaatschapsvereisten voor Eerste Kamerleden. Vanaf dat moment bestond er geen grondwettelijk onderscheid meer tussen de samenstelling van de Tweede en die van de Eerste Kamer. Na die tijd vonden er weliswaar vele discussies plaats over de plaats van de Eerste Kamer in het staatsbestel, maar tot daadwerkelijke grondwettelijke veranderingen leidden de meeste daarvan niet.
  Tegen die achtergrond komen nieuwe noties aan de oppervlakte omtrent de positie van de Eerste Kamer. Misschien wel de bekendste daarvan is de gedachte dat de Eerste Kamer een chambre de réflexion of een wetgevingskamer is. Deze notie wordt voor het eerst in 1964 expliciet naar voren gebracht door het Eerste Kamerlid Van Meeuwen (KVP). Hij meende dat deze term recht doet aan de ‘nadere bezinning’ over ‘de grote lijnen van de politiek’ en ‘de tekst van de wetsontwerpen’, waarvoor in de Eerste Kamer meer ruimte zou zijn dan in de Tweede Kamer.¹⁰x Handelingen I 1963/64, p. 392 (25 februari 1964). Het beeld van de Eerste Kamer als ‘chambre de réflexion’ is tot op de dag van vandaag bekend.

  Gek genoeg heeft dat ontluikende zelfbewustzijn van de Eerste Kamer niet geleid tot een andere wijze van samenstelling of inrichting van dit orgaan. In plaats daarvan nam de Tweede Kamer in 1975 tijdens de behandeling van de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid de motie-De Kwaadsteniet aan.¹¹x Handelingen II 1974/75, p. 2449 (28 januari 1975). Zie voor de tekst van de motie Kamerstukken II 1974/75, 12944, nr. 22 (herdruk). Deze motie bevatte een uitnodiging aan de regering om bij de herziening van de Grondwet de ‘naar geschreven en ongeschreven recht’ reeds bestaande taken en bevoegdheden van de Eerste Kamer te handhaven. Het gevolg daarvan was dat de regering geen wijzigingen aanbracht op het gebied van de taken en bevoegdheden van de Eerste Kamer. De enige wijziging ten aanzien van de positie van de Eerste Kamer die het wel haalde, was een aanpassing van de verkiezing van de Eerste Kamer: niet langer zouden Eerste Kamerleden worden verkozen voor zes jaar, waarbij de helft van de Eerste Kamerleden om de drie jaar opnieuw werd ververst, maar voortaan werd de integrale Eerste Kamer iedere vier jaar herkozen. Het gevolg van deze wijziging is dat de Eerste Kamer, gelet op haar samenstelling, daardoor gedurende de periode tussen haar verkiezing en de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer kan claimen een actueler kiezersmandaat te hebben dan de Tweede Kamer. Het is ook daarom niet eenvoudig om vast te stellen hoe de beide Kamers zich precies tot elkaar dienen te verhouden.

• 3. Uitgangspunten

  In deze paragraaf formuleer ik twee uitgangspunten die kunnen helpen om het proces van constitutionele rechtsvinding ten aanzien van de positie van de Eerste Kamer beter te begrijpen: ten eerste ligt het politieke primaat in de verhouding tussen beide Kamers bij de Tweede Kamer en ten tweede is de Eerste Kamer een politiek orgaan.

  3.1 Het politieke primaat in de relatie tussen beide Kamers ligt bij de Tweede Kamer

  Het karakter van het Nederlandse politieke staatsrecht, voor zover dat in hoofdstuk 2 tot en met 5 van de Grondwet (Gw) is opgenomen, wijkt in vier opzichten af van dat van andere rechtsgebieden: (1) de belangrijkste grondwettelijke regels die de verhoudingen binnen en tussen regering en parlement bepalen, zijn in behoorlijk open bewoordingen geformuleerd en (2) na 1848¹²x Uiteraard afgezien van de Grondwetsherziening van 1917 (de introductie van zowel het algemeen kiesrecht als het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging) en van 1956 (de nieuwe bepalingen die de aansluiting van Nederland met de internationale rechtsorde regelen), die de verhoudingen binnen en tussen regering en parlement natuurlijk wel hebben gewijzigd. Deze wijzigingen hebben echter geen gevolgen gehad voor de regels met betrekking tot de werkwijze van regering en parlement als zodanig. Hetzelfde geldt overigens voor de Grondwetsherziening van 1983, die primair een uiterlijke moderniseringsoperatie was. Zie nader Geertjes 2021, p. 192 respectievelijk p. 246. in belangrijke mate onveranderd gebleven, (3) de organen van de (grond)wetgever zijn slechts gebonden aan de regels waarbij zij bij de vaststelling zelf betrokken zijn geweest, en (4) er bestaat geen (rechterlijk) orgaan dat bevoegd is om de in deze politieke verhoudingen geldende normen toe te passen.
  Gelet op deze vier kenmerken is het op het eerste gezicht nauwelijks voorstelbaar dat de in politieke verhoudingen geldende grondwettelijke regels normatieve kracht kunnen hebben.¹³x Vgl. in die zin C.A.J.M. Kortmann, ‘Grondwetsinterpretatie’, RMThemis 1994, afl. 8, p. 364: ‘Het lijkt verdedigbaar, al is het wat cynisch, te stellen dat het vraagstuk van de interpretatie neerkomt op de stelling: degene die het uiteindelijk voor het zeggen heeft, dat wil zeggen de macht bezit, interpreteert altijd juist in positiefrechtelijke zin.’ De betrokken politieke organen zijn immers slechts gebonden aan negentiende-eeuwse, open geformuleerde bepalingen, die zij nota bene (zij het in een andere samenstelling) zelf hebben vastgesteld, zonder daarbij te zijn onderworpen aan controle van een extern (rechterlijk) orgaan dat bindende¹⁴x Politieke organen kunnen in geval van twijfel nog wel hun toevlucht nemen tot de Afdeling advisering van de Raad van State, als zij behoefte hebben aan (niet-bindend) advies over de uitleg van de Grondwet. Zeker sinds de constitutionele discussies die zijn ontstaan rond de uitbraak van de coronacrisis in het voorjaar van 2020 heeft de Raad van State een belangrijke rol vervuld. Mede om die rede stelt Nap dat de betrokken politieke organen ‘ootmoedig’ uitkijken naar de adviezen van deze afdeling. Zie M. Nap, Constitutionele toetsing door de Raad van State (diss. Groningen), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 1 e.v. uitspraken kan doen over de uitleg van de Grondwet.

  Bij nadere beschouwing blijkt dat de soep niet zo heet wordt gegeten als ze wordt opgediend. Twee aspecten verdienen in dat kader vermelding. In de eerste plaats is het niet juist om te veronderstellen dat een bindende regel per definitie een door de rechter te handhaven regel is: als dat laatste wel het geval was geweest, dan hebben de in politieke verhoudingen geldende grondwettelijke regels per definitie geen betekenis en kan dit deel van de Grondwet net zo goed direct worden afgeschaft.¹⁵x Geertjes 2021, p. 254. Wil het rechtskarakter van dit deel van de Grondwet enige betekenis hebben, dan moet ook de interpretatie daarvan door politieke organen aan bepaalde eisen voldoen. Hoewel dit nog niet uitsluit dat een bepaalde politieke meerderheid de interpretatie van een grondwettelijke regel al dan niet op een onjuiste wijze naar haar hand zet, is het altijd wel mogelijk om op basis van goede argumenten die (onjuiste) interpretatie te bekritiseren. In de rechtswetenschap is dat ook gebruikelijk bij rechterlijke uitspraken, waarover regelmatig kritische annotaties verschijnen.
  In de tweede plaats hebben vele grondwettelijke bepalingen juist dankzij hun open formulering de tand des tijds doorstaan. Zo heeft artikel 42, tweede lid, Gw (‘De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk’) zich ontwikkeld van een norm die tot doel had om de macht van de koning in de regering te beperken tot een norm die de wijze van parlementaire controle-uitoefening op de afzonderlijke ministers zelf reguleert.¹⁶x Geertjes 2021, p. 263. Opvallend genoeg kon een feitelijke ontwikkeling, zoals de uitdijing van de staatstaak en de bijbehorende groei van het ambtelijke apparaat op rijksniveau, zo tot een gewijzigde interpretatie van een grondwetsbepaling en dus tot een verandering in de wereld van het recht leiden. Op die manier is niet alleen de oorspronkelijke bedoeling van de grondwetgever bepalend, maar ook de opvatting die een ‘hedendaagse grondwetgever’ op het oog zou hebben, zolang die niet openlijk in strijd met de bewoordingen van de betreffende bepaling komt.¹⁷x F.J.F.M. Duynstee, ‘[Bespreking van] J. van der Hoeven, De plaats van de grondwet in het constitutionele recht, Akad. Prft. A’dam 1958 (…)’, RMThemis 1959, afl. 3, p. 318. Hij merkte daarover nog op: ‘Het is ongetwijfeld waar, dat zodoende de interpretatie meer een beleidskarakter krijgt dan bij de puur wetshistorische wijze van interpreteren, maar wij meenden, dat de rechtswetenschap deze consequentie al circa 50 jaren algemeen aanvaard heeft.’ Het criterium van de ‘hedendaagse grondwetgever’ maakt bovendien een zekere mate van objectivering van het proces van constitutionele rechtsvinding mogelijk: een bepaalde (gewijzigde) opvatting over de uitleg van een grondwetsbepaling geldt alleen als zij bij benadering steun vindt onder de regering en een tweederdemeerderheid van de leden van beide Kamers. Dankzij een proces van voortdurende herinterpretatie vanuit het perspectief van de eigen tijdsgeest kunnen dergelijke open geformuleerde bepalingen langzamerhand van betekenis veranderen en zo bij de tijd blijven.¹⁸x Vgl. voor een uitwerking hiervan aan de hand van art. 50 Gw E.Y. van Vugt, De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk. Een onderzoek naar de veranderingen in de betekenis van artikel 50 Grondwet tussen 1814 en 1983 (diss. Tilburg), Den Haag: Boom juridisch 2021, m.n. p. 316-320. Voor de staatsrechtsjurist is het bij het bepalen van de interpretatie van een grondwetsbepaling dus zaak om vast te stellen wat de opvattingen zijn van de betrokken organen én om die opvattingen te waarderen tegen de achtergrond van de tekst, geschiedenis en achterliggende beginselen van de betreffende bepaling.
  Dit alles is ook van belang voor de uitleg van artikel 51, eerste lid, Gw. Dit artikellid bepaalt: ‘De Staten-Generaal bestaan uit de Tweede en Eerste Kamer.’ Sinds 1983 wordt uit dit artikellid afgeleid dat het politieke primaat in de relatie tussen beide Kamers bij de Tweede Kamer ligt, omdat de redactie van dat artikellid dan in die zin wordt gewijzigd dat de Tweede Kamer vóór de Eerste Kamer wordt genoemd. Volgens de regering was deze wijziging van het artikellid niet veel meer dan een kwestie van systematiek, omdat voor 1983 uit de volgorde van de bepalingen in de Grondwet over de Staten-Generaal (bepalingen over de Tweede Kamer gingen vooraf aan die over de Eerste) ook al kon worden afgeleid dat het politieke primaat in de relatie tussen beide Kamers bij de Tweede Kamer ligt.¹⁹x Kamerstukken I 1979/80, 14222 t/m 14224, nr. 112b (herdruk), p. 6. Voor 1983 was dat echter niet gebruikelijk. De notie van het politieke primaat van de Tweede Kamer is namelijk betrekkelijk nieuw. Pas in 1979 duikt zij voor het eerst op in een mondelinge bijdrage in de Tweede Kamer van de voor de Grondwetsherziening verantwoordelijke regeringscommissaris David Simons.²⁰x Handelingen II 1979/80, p. 2095 (18 december 1979). Aangehaald in N.A.A. Baakman, Over het belang van de Eerste Kamer der Staten-Generaal (maar vooral over de onzin die daarover verkocht wordt) (tweede druk), Maastricht: Uitgeverij Gianni 2021, p. 43. Volgens Simons blijkt het bestaan van dit primaat uit respectievelijk het gegeven dat de Tweede Kamer eerder dan de Eerste Kamer wetsvoorstellen behandelt, de afwezigheid van de rechten van initiatief en amendement voor de Eerste Kamer en het verschil tussen beide Kamers ten aanzien van hun verkiezing. Tegen die achtergrond kan artikel 51, eerste lid, Grondwet vanaf 1983 zo worden geïnterpreteerd dat het politieke primaat van de Tweede Kamer daarin geacht wordt besloten te liggen.
  Dit is echter niet meer dan een eerste aanknopingspunt voor de beantwoording van de vraag welke rol de Eerste Kamer ten opzichte van de Tweede Kamer dient te spelen. Dat begint al met de vraag hoe artikel 51, eerste lid, Gw zich verhoudt tot andere grondwetsartikelen die mogelijk op gespannen voet staan met de erkenning van een politiek primaat van de Tweede Kamer. Als voorbeeld kan het voorzitterschap van de verenigde vergadering dienen, dat op basis van artikel 62 Gw wordt vervuld door de Eerste Kamervoorzitter. De regering beoogde in de aanloop naar de Grondwetsherziening van 1983 met een nieuw wetsvoorstel het voorzitterschap van de verenigde vergadering voortaan te laten vervullen door de Tweede Kamervoorzitter, maar in 1980 verwierp de Eerste Kamer dit voorstel.²¹x Handelingen I 1980/81, p. 315 (23 december 1980). Daarmee wekte zij volgens sommigen de indruk haar eigen positie hoger te achten dan die van de Tweede Kamer.²²x Vgl. o.a. C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 216. Vervolgens diende de regering een nieuw wetsvoorstel in, op basis waarvan de Eerste Kamervoorzitter alsnog tevens de voorzitter van de verenigde vergadering zou worden; dat voorstel haalde wel de eindstreep.
  Volgens Van den Braak blijkt uit dit debat over artikel 62 Gw dat de rangorde van beide Kamers in artikel 51, eerste lid, Gw ‘in de praktijk niets betekent’.²³x B.H. van den Braak, De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995 (diss. Leiden), Den Haag: Sdu Uitgevers 1998, p. 406. Die conclusie gaat wat mij betreft te ver. De regering merkte al op dat het bij het voorzitterschap van de verenigde vergadering ‘niet gaat om een belangrijk punt’.²⁴x Kamerstukken II 1980/81, 16640 en 16642, nr. 5, p. 3, ook voor het volgende citaat. Kortmann noemde de kwestie van het voorzitterschap van de verenigde vergadering zelfs ‘een toch werkelijk onbelangrijk detail’. Zie Kortmann 1987, p. 216. Zij voegde daar nog aan toe dat de samenkomst in de verenigde vergadering weliswaar ‘niet van politiek belang is ontbloot’, maar ‘dat de vraag wie het voorzitterschap van die verenigde vergadering dient te bekleden niet in de eerste plaats van politieke aard is’. Daarmee is het moeilijk voorstelbaar dat artikel 62 Gw daadwerkelijk aan het aannemen van het politieke primaat van de Tweede Kamer in de weg staat.
  Andere auteurs betwijfelen of er zoiets als een politiek primaat van de Tweede Kamer bestaat, omdat zij menen dat de andere door Simons geformuleerde systematische argumenten – de afwezigheid van de rechten van initiatief en amendement voor de Eerste Kamer respectievelijk de indirecte wijze van verkiezing van de Eerste Kamer – daarvoor geen aanknopingspunt bieden. Zo menen bijvoorbeeld Baakman en Sillen dat de getrapte verkiezing van de Eerste Kamer nauwelijks implicaties heeft voor de democratische legitimatie van dit orgaan, omdat het electoraat van de Tweede en Eerste Kamer (indirect) hetzelfde is.²⁵x Sillen 2011, p. 1489; Baakman 2021, p. 45. Zie voor een volledig overzicht van auteurs die dit standpunt innemen Geertjes 2021, p. 577. Volgens hen brengen de door de kiezers gekozen Provinciale Statenleden hun gewogen stem uit op een Eerste Kamerkandidaat van hun eigen politieke partij. Erg overtuigend is die laatste tegenwerping echter niet. Niet alleen heeft de verkiezingscampagne voor de verkiezingen voor de Provinciale Staten een ander karakter dan de campagne voor de Tweede Kamerverkiezingen, ook de partijvoorkeuren van kiesgerechtigden op provinciaal en nationaal niveau kunnen uiteenlopen. Bovendien kunnen ‘gewone’ kiesgerechtigden geen voorkeurstem uitbrengen op een specifieke kandidaat voor de Eerste Kamer; alleen het relatief kleine kiezerscorps van de leden van de Provinciale Staten beschikt over die mogelijkheid. Niet duidelijk is waarom deze argumenten aan de aanneming van het politieke primaat van de Tweede Kamer in de weg zouden staan.
  Tegen die achtergrond kan op zichzelf de conclusie worden getrokken dat er zoiets bestaat als een politiek primaat van de Tweede Kamer. Toch betekent dit niet dat de Grondwet op dit punt zonder meer eenduidig is. De Eerste Kamer heeft immers uiteindelijk het laatste woord over wetsvoorstellen: als zij een wetsvoorstel verwerpt, dan is het met dat wetsvoorstel ook afgelopen. Volgens Baakman was het tussen 1815 en 1923 ook expliciet de bedoeling van de grondwetgever dat de Eerste Kamer het laatste woord in het (grond)wetgevingsproces zou hebben.²⁶x Baakman 2021, p. 44. De inrichting van de procedure voor de totstandkoming van (grond)wetgeving kent aan de Eerste Kamer daarmee een prominente rol toe, die niet per se past bij de gedachte dat aan de Tweede Kamer het politieke primaat toekomt. Op zichzelf kan daar nog wel tegen in worden gebracht dat het vetorecht gezien het politieke primaat van de Tweede Kamer een uiterste noodrem is die de Eerste Kamer alleen met terughoudendheid moet toepassen, maar de Grondwet biedt geen voorziening om te bewerkstelligen dat dit orgaan die terughoudendheid ook daadwerkelijk betracht.

  3.2 De Eerste Kamer is een politiek orgaan

  Hoewel het mogelijk is om de notie van het politieke primaat van de Tweede Kamer uit de Grondwet af te leiden, is de precieze betekenis daarvan minder eenvoudig vast te stellen. Voor een deel komt dat doordat ‘de’ Eerste Kamer, net zoals veel andere politieke organen, geen eenheid is: veel bepalender voor het handelen van dergelijke organen zijn de bestaande partijverhoudingen. Dat hangt in belangrijke mate samen met het karakter van de Eerste Kamer als politiek orgaan: de leden van deze Kamer zullen zich bij de uitoefening van hun medewetgevende bevoegdheid altijd óók laten leiden door partijpolitieke overwegingen.
  De leden van de coalitiefracties worden hierbij bovendien doorgaans beïnvloed door de inhoud van het regeerakkoord. Op het eerste gezicht doet die laatste stelling wellicht vreemd aan, omdat de voorzitters van de Eerste Kamerfracties niet deelnemen aan de kabinetsformatie en daarmee ook formeel niet gebonden zijn aan het regeerakkoord.²⁷x P.P.T. Bovend’Eert, ‘De Eerste Kamer en de kabinetsformatie: afzijdig of betrokken?’, TvCR 2011, afl. 4, p. 381. Toch is het regeerakkoord niet betekenisloos voor de Eerste Kamer. Volgens Burkens, zelf tussen 1983 en 1987 lid van de Eerste Kamer, kan geen van de coalitiefracties in de Eerste Kamer het zich ‘permitteren het kabinet in een positie te brengen dat een crisis dreigt; geen der fracties zal voorts de ander een alibi willen verschaffen om in voorkomend geval zelf uit de boot te vallen’.²⁸x M.C. Burkens, ‘De huidige Eerste Kamer’, RegelMaat 1987, afl. 4, p. 114, ook voor de twee volgende citaten. Als gevolg daarvan ‘vormen in de praktijk regeerakkoord en ministeriële dan wel kabinetscrisis duidelijke grenslijnen voor het functioneren van de tot de coalitie behorende Eerste Kamer-fracties’. Deze uitspraak is verhelderend, omdat die ook verklaart waaróm Eerste Kamerleden het regeerakkoord in de praktijk naleven: de coalitiepartijen voelen zich in beginsel jegens elkaar verplicht om het regeringsbeleid te blijven steunen. Op de niet-naleving van deze regel staat ook een sanctie: stemt de ene coalitiefractie in de Eerste Kamer tegen een regeringsvoorstel waarin zij zich, gelet op de standpunten van de eigen partij, op zichzelf niet kan vinden, dan zal de andere coalitiefractie dat ook doen. Zo veroordeelt het regeerakkoord de coalitiefracties²⁹x En, bovendien, de fracties in de Eerste Kamer die gedoogsteun geven aan de coalitie. Zie par. 4.1. van de Eerste Kamer, hoewel zij er formeel niet aan zijn gebonden, tot elkaar.
  Op die manier wordt inderdaad recht gedaan aan het politieke primaat van de Tweede Kamer, zij het dat dat niet voortkomt uit een verplichting, maar uit een (niet-normatieve) wetmatigheid die van invloed is op de coalitiefracties in de Eerste Kamer; het kabinet is immers primair van hun steun afhankelijk. Dit mechanisme verklaart de werking van de naar het oud-Eerste Kamerlid genoemde ‘IJzeren Wet van Noten’:

  ‘Een fractie in de Eerste Kamer zal een regering nooit aan een meerderheid helpen als haar partijgenoten in de Tweede Kamer tégen het desbetreffende wetsvoorstel hebben gestemd.’³⁰x H. Noten, ‘We volgen braaf de Tweede Kamer’, NRC Handelsblad 27 september 2012. Hoewel deze wet niet helemaal van ijzer is, komt het maar zelden voor dat de uitkomst van de stemming in de Eerste Kamer daadwerkelijk verschilt van die in de Tweede Kamer. Uit een inventarisatie van de Volkskrant van de stemmingen in de Eerste Kamer tussen juni 2015 en augustus 2018 komt eenzelfde beeld naar voren: van 140 onderzochte stemmingen over wetsvoorstellen stemden in 115 gevallen de fracties in beide Kamers volgens dezelfde partijlijnen. In de 35 gevallen waarin dit niet het geval was, leverde dit ook geen andere stemmingsuitslag op. Zie ‘Eerste Kamer volgt trouw de marsorders van de Tweede: verlies meerderheid zou Rutte III in zwaar weer brengen’, de Volkskrant 14 november 2018.

  De materiële binding van Eerste Kamerleden aan het regeerakkoord is echter nadrukkelijk een politiek mechanisme, dat tot op zekere hoogte verzekert dat het politieke primaat in de relatie tussen beide Kamers daadwerkelijk bij de Tweede Kamer ligt, niet een rechtsplicht die uit het geschreven staatsrecht voortvloeit. Tegen die achtergrond kan het uit artikel 51, eerste lid, Gw voortvloeiende politieke primaat van de Tweede Kamer worden gezien als een rechtvaardiging voor de afzijdigheid van de Eerste Kamer bij de kabinetsformatie.³¹x Zie ook Geertjes 2021, p. 596. Zo hoeft het politieke karakter van de Eerste Kamer op zichzelf niet te bijten met het politieke primaat van de Tweede Kamer.
  Sinds 2010 roept dit overigens wel problemen op, omdat de kabinetten die vanaf dat moment zijn aangetreden niet langer vanzelfsprekend beschikken over een meerderheid in de Eerste Kamer.³²x Ik kom daarop nog terug in par. 4.1. Wat het nog lastiger maakt, is dat de leden van de Eerste Kamer op basis van de Grondwet volkomen naar eigen inzicht gebruik kunnen maken van hun stemrecht. De leden van de Eerste Kamer vertegenwoordigen immers, los van eventuele wensen van de verschillende kiezersgroepen, nog altijd het gehele Nederlandse volk (art. 50 Gw), waarbij zij niet rechtens kunnen worden gedwongen volgens een bepaalde fractielijn te stemmen (art. 67, derde lid, Gw).³³x Zie nader, ook voor een bespreking van kritiek op deze opvatting, Geertjes 2021, p. 593-595. De consequentie daarvan is in mijn ogen ook dat er geen conventie of ongeschreven rechtsregel kan worden aangenomen op basis waarvan Eerste Kamerleden zich terughoudend zouden moeten opstellen als zij (bijv.) van hun stemrecht gebruikmaken. Een dergelijke regel staat immers op gespannen voet met art. 67 lid 3 Gw. Een conventie kan in beginsel alleen in overeenstemming met de Grondwet gelden. Zie Geertjes 2021, p. 354-360. Er valt dan ook uit de Grondwet geen concrete, altijd geldende plicht voor Eerste Kamerleden af te leiden om zich altijd terughoudend op te stellen tegenover bepaalde wetsvoorstellen of het regeringsbeleid, al was het maar omdat in concrete gevallen vaak niet duidelijk zal zijn wat het begrip ‘terughoudend’ (of ‘politiek’) precies inhoudt.
  Dat neemt niet weg dat de algemene houding van de Eerste Kamer er een van terughoudendheid op politiek terrein dient te zijn. Als de Eerste Kamer de regering controleert of wetgeving beoordeelt, dan zal de politiek-inhoudelijke toets van het handelen in kwestie respectievelijk de betreffende wet marginaal dienen te zijn: de politieke afwegingen op die terreinen zijn immers eerder al door de Tweede Kamer gemaakt.³⁴x Vgl. J.Th.J. van den Berg, ‘Stelregels en spelregels revisited: conventies en machtsverhoudingen in Nederland’, in: L.F.M. Verhey & G.J.A. Geertjes (red.), De constitutionele conventie. Kwal op het strand of baken in zee?, Den Haag: Boom juridisch 2016, p. 41. In een heel enkel geval biedt dit uitgangspunt al voldoende houvast bij het beantwoorden van de vraag hoe de Eerste Kamer zich in het politieke proces dient op te stellen.³⁵x Een voorbeeld is de huurstopkwestie, waarbij de Eerste Kamer de voor wonen verantwoordelijke minister Ollongren (D66) opriep een huurstop voor de sociale huur in te voeren nadat de Tweede Kamer eerder precies de tegenovergestelde politieke afweging had gemaakt. Zie R.J.B. Schutgens, ‘Een motie van wantrouwen in de chambre de réflexion?’, RMThemis 2020, afl. 4, p. 155. Toch zal in veel gevallen helemaal niet duidelijk zijn wanneer de Eerste Kamer zich precies schuldig maakt aan ‘tweede kamertje spelen’.³⁶x J.T. de Ruwe, De Eerste Kamer der Staten-Generaal (diss. Nijmegen), uitgave in eigen beheer, 1957, p. 130-132. Vooral bij de uitoefening van het vetorecht ten aanzien van wetsvoorstellen is dat het geval: aan de keuze om een wetsvoorstel te verwerpen kunnen immers tegelijkertijd overwegingen omtrent de kwaliteit van een wetsvoorstel en politieke overwegingen ten grondslag liggen. Dergelijke overwegingen zijn nooit volledig te scheiden.

• 4. Perspectieven

  Tot grofweg 2010 kon het politieke primaat van de Tweede Kamer redelijk goed worden verenigd met het politieke karakter van de Eerste Kamer: de coalitiefracties in de Tweede Kamer zetten de algemene politieke lijnen uit in het regeerakkoord, waaraan de Eerste Kamerfracties vervolgens feitelijk (op basis van een niet-normatieve wetmatigheid) gebonden zijn. Sinds het aantreden van het kabinet-Rutte I in 2010 is het niet meer vanzelfsprekend dat het politieke primaat van de Tweede Kamer op deze manier vrijwel automatisch wordt gewaarborgd. Na de verkiezingen van de Eerste Kamer heeft de coalitie vrijwel steeds aanvullende (ad-hoc)gedoogakkoorden moeten sluiten met een of meer oppositiefracties om haar politieke plannen te kunnen realiseren. Hoe de Eerste Kamer zich dient te ontwikkelen, hangt voor een belangrijk deel af van de gekozen perspectieven op (de gedachten achter) het tweekamerstelsel. In deze paragraaf werk ik dit op twee terreinen uit, namelijk voor de rol van de Eerste Kamer in het politieke proces en de bijdrage die de Eerste Kamer aan de kwaliteit van wetgeving kan leveren.

  4.1 Het politieke proces

  Voor 2010 beschikte ieder kabinet vrijwel vanzelfsprekend over de steun van een meerderheid in zowel de Tweede als de Eerste Kamer. In dat licht kon Andeweg in 1992 nog constateren: ‘Het eigen karakter van de Nederlandse senaat uit zich dus niet in partijpolitieke samenstelling, maar in de politieke en staatsrechtelijke cultuur.’³⁷x Andeweg 1992, p. 130. Inmiddels is in ieder geval die eerste conclusie niet meer accuraat, omdat er nu (ook) vaak een substantieel verschil tussen beide Kamers ten aanzien van hun beider partijpolitieke samenstelling bestaat.
  Tegen die achtergrond hebben de kabinetten-Rutte aanvullende steun gezocht bij een of meer oppositiefracties in de Eerste Kamer: na de Eerste Kamerverkiezingen van 2011 werd die rol vervuld door de SGP-fractie, na 2015 voegden ook de fracties van de CU en D66 zich daarbij.³⁸x B.H. van den Braak & J.Th.J. van den Berg, Zeventig jaar zoeken naar het compromis. Parlementaire geschiedenis van Nederland 1946-2016, Amsterdam: Bert Bakker 2017, p. 808 respectievelijk p. 852. Sinds de Eerste Kamerverkiezingen van 2019 zoekt het (demissionair) kabinet-Rutte III, indien nodig, ad hoc steun bij verschillende fracties in plaats van een vaste gedoogpartner uit de oppositie aan zich te binden.³⁹x Sinds de Eerste Kamerverkiezingen van 27 mei 2019 komen de coalitiefracties van het (demissionair) kabinet-Rutte III (VVD, CDA, D66 en CU) zes zetels in de Eerste Kamer tekort voor een meerderheid. Indien nodig zoekt de coalitie aanvullende steun, afhankelijk van het voorliggende wetsvoorstel, bij verschillende andere fracties. Zie o.a. ‘Ineens gaat de senaat over rechts’, NRC Handelsblad 16 december 2019. Dat dit in de praktijk geen overbodige luxe voor de kabinetten-Rutte was, blijkt ook uit een interview dat de destijds scheidende Eerste Kamervoorzitter ­Ankie Broekers-Knol (VVD) gaf in december 2018. Volgens haar vragen de leden van de Eerste Kamer:

  ‘ministers het hemd van het lijf, en we kunnen ze in het debat fileren. Maar uiteindelijk komt de politiek om de hoek kijken. Je partij zit in de coalitie, er bestaat een risico dat de tent gaat vallen. Willen we het zover laten komen? Dat moet je je realiseren.’⁴⁰x D. Stokmans & M. Lievisse Adriaanse, ‘Als ik het in m’n eentje kon beslissen, had ik nee gezegd tegen strafbeschikking: interview senaatsvoorzitter Ankie Broekers-Knol (VVD)’, NRC Handelsblad 17 december 2018.

  Hieruit blijkt op zichzelf al dat het bedrijven van politiek niet een buitenissige activiteit voor de fracties in de Eerste Kamer is: als zij zich in hun werkzaamheden echt nooit zouden laten leiden door politieke motieven, dan hadden de kabinetten-Rutte waarschijnlijk nooit de noodzaak gevoeld om (ad hoc) dergelijke akkoorden te sluiten.
  Op zichzelf is deze ontwikkeling zowel positief als negatief te waarderen. Het standpunt daarover is afhankelijk van het ingenomen perspectief op het politieke of democratische proces.⁴¹x Ik ontleen deze passage aan Baakman 2021, p. 33-35. Aan het ene uiterste bevindt zich het perspectief dat voor het nemen van beslissingen instemming van de kleinst mogelijke meerderheid van de volksvertegenwoordiging voldoende is. In een dergelijk geval gaat de voorkeur uit naar een meerderheidsdemocratie. Volgens deze benadering is de meerderheid daarmee bevoegd om een (grote) minderheid te overrulen, omdat de meerderheid kan bepalen aan welke wetten de gehele bevolking wordt gebonden. Aan het andere uiterste bevindt zich het perspectief van de consensusdemocratie: volgens dit perspectief heeft een beslissing een grotere legitimiteit naarmate een groter deel van de volksvertegenwoordiging met de betreffende beslissing heeft ingestemd. Wie in dit kader de voorkeur geeft aan de meerderheidsdemocratie vindt de doelmatigheid van besluitvorming (doorgaans) belangrijker dan (volledige) consensus over het betrokken besluit – en andersom.
  Tegen deze achtergrond kan ook de toegevoegde waarde van de Eerste Kamer in het politieke proces beter worden begrepen. Naast de reeds genoemde ontwikkeling dat kabinetten sinds 2010 niet langer beschikken over de steun van een Eerste Kamermeerderheid, heeft al voor die tijd een andere ontwikkeling plaatsgevonden: waar alle volledig missionaire kabinetten⁴²x Dat wil zeggen: alle kabinetten met uitzondering van interim- en formeel demissionaire kabinetten. tot 2003 (met uitzondering van het kabinet-Van Agt/Wiegel (1977-1981)) in ieder geval beschikten over de steun van meer dan 80 leden van de Tweede Kamer, beschikten dergelijke kabinetten van na die tijd ten hoogste over de steun van 80 Kamerleden.⁴³x Baakman 2021, p. 36. Veelzeggend is ook dat het kabinet-Rutte IV na zijn aantreden slechts de steun had van 76 Kamerleden – na het vertrek van Wybren van Haga uit de VVD-fractie (die wel aanbleef als zelfstandig Kamerlid) op 24 september 2019 waren daar zelfs nog maar 75 van over. De beslissingen van kabinetten zijn dus in de loop van de jaren op steeds kleinere meerderheden gaan steunen – en zijn dus in steeds grotere mate gebaseerd op besluitvorming in een meerderheidsdemocratie in plaats van een consensusdemocratie. De noodzaak voor kabinetten om aanvullende (gedoog)akkoorden met Tweede Kamerfracties te sluiten, waarna zij zich ook verzekerd wisten van de steun van de zusterfracties ‘aan de overzijde’,⁴⁴x Baakman 2021, p. 37. leidt zo tot een correctie van deze ontwikkeling, waarbij de steun voor beslissingen die voortvloeien uit het regeerakkoord wordt verbreed.
  Hoe deze ontwikkeling moet worden beoordeeld, is – gelet op de afwezigheid van een duidelijke constitutionele normstelling – een kwestie van perspectief: enerzijds kan het positief worden gewaardeerd dat de coalitie aanvullende steun zoekt van de oppositiefracties in de Eerste Kamer, omdat het kabinet dan in de praktijk ook indirect onderhandelt met de oppositiefracties in de Tweede Kamer (waardoor minder gauw de belangen van minderheden in het gedrang komen en de Tweede Kamer de hoofdrolspeler blijft), anderzijds is het een slechte zaak, omdat het kabinet bij het nemen van beslissingen voortaan ook rekening moet houden met de politieke samenstelling van de Eerste Kamer, terwijl dat orgaan ‘slechts’ getrapt is gekozen (waardoor het kabinetsbeleid aan doelmatigheid inboet).

  4.2 De Eerste Kamer en de kwaliteit van wetgeving

  Sinds de jaren negentig is de Eerste Kamer zich nadrukkelijk gaan positioneren als een orgaan met een eigen taakopvatting, vooral op het terrein van de beoordeling van de kwaliteit van wetgeving. Volgens de sinds 2002 verschijnende jaarverslagen van de Eerste Kamer concentreert deze toetsing zich met name op de drie kernbegrippen ‘rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid’.⁴⁵x De Eerste Kamer heeft deze begrippen overigens niet zelf bedacht. Zij zijn afkomstig uit de door toenmalig Minister van Justitie Hirsch Ballin (CDA) gepresenteerde nota ‘Zicht op wetgeving’, die in meer algemene zin betrekking heeft op de aan wetgeving te stellen kwaliteitseisen. Zie Kamerstukken II 1990/91, 22008, nrs. 1-2. Sinds 2007 zijn ‘rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid’ op initiatief van het College van Senioren zogeheten ‘aandachtspunten’ in de beoordeling van wetgevingskwaliteit door de Eerste Kamer. Zie nader K. Boerman e.a. (red.), Veelzijdig in deeltijd. Tweehonderd jaar Eerste Kamer. De laatste 25 jaar in het vizier, Amsterdam: Boom 2015, p. 10-12. Volgens het verslag van de Tijdelijke Commissie Werkwijze Eerste Kamer uit 2017 is deze toetsing, ‘ondanks de onmiskenbare focus op wetgevingskwaliteit, uiteindelijk politiek van aard’.⁴⁶x Verslag van de Tijdelijke Commissie Werkwijze Eerste Kamer, Kamerstukken I 2016/17, CXXIV, A, p. 14, ook voor het volgende citaat. Maar nog los daarvan kent ook de toetsing door de Eerste Kamer van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetgeving haar beperkingen, want zij zal volgens de Tijdelijke Commissie uitgaan van hetgeen de indiener van het wetsvoorstel opmerkt en vervolgens ‘die informatie kritisch wegen, doorvragen en eventueel verzoeken om aanvullende informatie’. Daar komt nog bij dat de toets van de kwaliteit van wetsvoorstellen door de Eerste Kamer zich, gelet op haar formele bevoegdheden, doorgaans zal moeten beperken tot de vraag of zij het wetsvoorstel aanneemt of verwerpt (vergelijk art. 87, eerste lid, Gw).
  In de praktijk is, gezien deze factoren, de kans groot dat een in de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel ook in de Eerste Kamer wordt aangenomen. Dat wordt bevestigd door Baakman, die heeft becijferd dat de Eerste Kamer in de periode tussen 1967 en 2017 maar liefst 99,57% van alle door haar behandelde wetsvoorstellen heeft aangenomen.⁴⁷x Baakman 2021, p. 47. Daar past wel de kanttekening bij dat ongeveer 77% van alle wetsvoorstellen met algemene stemmen in de Eerste én Tweede Kamer wordt aangenomen, vaak omdat zij inhoudelijk niet veel om het lijf hebben. Zie ook de bespreking van het werk van Baakman door Broeksteeg, TvCR 2021, afl. 3, p. 221. Desondanks levert dat nog geen eenduidig standpunt op ten aanzien van de vraag of de huidige formele bevoegdheden van de Eerste Kamer op het terrein van wetgeving gelukkig zijn: in de literatuur wordt zowel verdedigd dat de vetobevoegdheid te beperkt is als dat deze te veel om het lijf heeft.
  Van den Berg verdedigt het eerstgenoemde type opvatting. Hij meent dat de rol­opvatting van de huidige Eerste Kamer ‘wringt met haar gebrek aan corrigerende en amenderende mogelijkheden’, omdat een oordeel over rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetgeving vraagt ‘om ruime mogelijkheden voorstellen te formuleren tot verbetering, veel meer dan botweg neen zeggen of zelfs de dreiging daarmee’.⁴⁸x Van den Berg 2006, p. 15. Volgens hem vereist de genoemde taakopvatting van de Eerste Kamer zelfs dat zij wetsvoorstellen beoordeelt vóórdat de Tweede Kamer dat doet in plaats van daarna. De staatscommissie-Remkes is het met zijn conclusie eens en voegt daaraan toe dat de Eerste Kamer zelden gebruikmaakt van de haar wel toekomende bevoegdheid om wetsvoorstellen te verwerpen, omdat zij een zwakkere democratische legitimatie heeft en het lidmaatschap van dit orgaan in deeltijd wordt uitgeoefend.⁴⁹x Staatscommissie-Remkes, Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans, Amsterdam: Boom 2018, p. 300. In dit kader vergeet zij daarbij nog te vermelden dat de regering in de praktijk ook, al dan niet via (ad hoc georganiseerde) gedoogconstructies, voldoende steun zoekt bij de oppositiefracties in de Tweede Kamer om te voorkomen dat de Eerste Kamer de door haar ingediende wetsvoorstellen verwerpt.⁵⁰x Waaraan de staatscommissie eerder in haar rapport ook aandacht besteedt: Staatscommissie-Remkes 2018, p. 295.
  Het tegengestelde standpunt is eveneens in de literatuur te vinden. Volgens sommige auteurs heeft de Eerste Kamer met haar vetorecht een te verstrekkende bevoegdheid, waarmee zij ten onrechte het oordeel van de Tweede Kamer kan over­rulen. Niet zozeer de invloed van de Eerste Kamer op het wetgevingsproces als zodanig, maar de tegenstand die deze invloed bij haar tegenstanders kan oproepen, is volgens deze redenering problematisch. Dat is echter een nogal eigenaardig argument, omdat het bestaan van het tweekamerstelsel nooit een doel op zich zou moeten zijn. Waar het om zou moeten gaan, is of toekenning van enkel het vetorecht aan de Eerste Kamer de beste bijdrage aan de kwaliteit van (grond)wetgeving levert.
  Gelet op het geringe aantal wetsvoorstellen dat de Eerste Kamer verwerpt, is het onwaarschijnlijk dat zij daarmee voorkomt dat alle kwalitatief gebrekkige wetsvoorstellen het Staatsblad halen. Daar komt nog bij dat de wetsvoorstellen die zij wél heeft verworpen slechts in heel uitzonderlijke gevallen voortkomen uit het regeerakkoord.⁵¹x Geertjes 2021, p. 584-585. Hoewel het op zichzelf goed mogelijk is dat er een significant kwaliteitsverschil bestaat tussen initiatiefwetsvoorstellen aan de ene kant en regeringswetsvoorstellen aan de andere kant, lijkt het mij onwaarschijnlijk – ook gelet op het eerder aangehaalde citaat van Broekers-Knol – dat regeringswetsvoorstellen zo vaak zonder meer de kwaliteitstoets van rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid kunnen doorstaan. Als het er dus echt op aankomt, dan zullen politieke overwegingen voor de Eerste Kamer zwaarder wegen dan overwegingen van wetgevingskwaliteit. Nu de politieke rol van de Eerste Kamer door de toegenomen electorale volatiliteit alleen maar sterker wordt, ziet het er vooralsnog niet naar uit dat dit snel zal veranderen. Ondanks deze beperkingen acht ik de wetgevingskwaliteitstoets door de Eerste Kamer wel van waarde. Eerste Kamerleden kunnen de tekst van een wetsvoorstel laten verduidelijken, bijvoorbeeld door vragen te stellen, te debatteren en stellingen van de minister in twijfel te trekken. Toch blijkt uit dit gegeven dat het beeld van de Eerste Kamer als hoeder van de kwaliteit van wetgeving ook enigszins vertekend is. Dit orgaan zal dankzij zijn politieke karakter doorgaans niet verhinderen, zoals ook al bleek uit de vorige paragraaf, dat gebrekkige wetsvoorstellen het Staatsblad halen.
  Bij de informele bevoegdheden, waaronder de mogelijkheid voor de Eerste Kamer om een novelle dan wel een toezegging over een wetsvoorstel aan te vragen, speelt grotendeels dezelfde kwestie: wanneer gaat het toetsen van wetsvoorstellen aan de drie kwaliteitsmaatstaven over in het zonder meer bedrijven van politiek? Bij de novelle is dit probleem vanuit staatsrechtelijk oogpunt relatief beperkt,⁵²x In die zin ook Staatscommissie-Remkes 2018, p. 300. omdat het hier strikt genomen niet om een bevoegdheid van de Eerste Kamer gaat: het is aan de initiatiefnemer van het betreffende wetsvoorstel (de regering of een Tweede Kamerlid) om de novelle in te dienen, waarover ook de Tweede Kamer zich weer kan uitlaten.
  Dat ligt anders bij het fenomeen van de gedifferentieerde inwerkingtreding, waarbij de regering op verzoek van de Eerste Kamer toezegt dat een deel van een wetsvoorstel – waarmee de Tweede Kamer al heeft ingestemd – niet meer in werking treedt zonder dat de Tweede Kamer daar nog bij betrokken wordt.⁵³x Zie voor voorbeelden van wetsvoorstellen die slechts gedeeltelijk in werking traden T. Borman, ‘Gedifferentieerde inwerkingtreding: techniek en politiek’, RegelMaat 2011, afl. 5, p. 288-297; A. Heeres, Geblokkeerde inwerkingtreding: de staatsrechtelijke toelaatbaarheid van de toezegging waarmee de Eerste Kamer bewerkstelligt dat een deel van de wet niet in werking treedt (masterscriptie Leiden), 2021. In feite is een wetsvoorstel waarbij de Eerste Kamer een dergelijke toezegging afdwingt vergelijkbaar met een door de Eerste Kamer geheel verworpen wetsvoorstel: daar krijgt de Tweede Kamer immers ook geen zeggenschap meer over – een door de Eerste Kamer verworpen wetsvoorstel is simpelweg definitief van tafel. Toch kleeft er vanuit staatsrechtelijk oogpunt een gebrek aan het gebruik van deze bevoegdheid, simpelweg omdat zij niet in de Grondwet is geregeld. In beginsel zal de Eerste Kamer in een dergelijke situatie dan ook de keuze moeten maken of zij het betreffende wetsvoorstel wil aannemen of verwerpen; daarbij zal dan idealiter de afweging moeten worden gemaakt aan de hand van de kwaliteit van het betreffende wetsvoorstel.

• 5. Conclusie

  In haar ruim tweehonderdjarig bestaan groeide de Eerste Kamer uit van een ‘bolwerk van de troon’ via een soort ‘rem’ op de Tweede Kamer tot een zelfbewust orgaan dat zich vanaf ongeveer het einde van de jaren zeventig van de vorige eeuw een eigen taak heeft aangemeten op het terrein van met name wetgevingskwaliteit. Ondanks deze ontwikkeling is de staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer na 1848 altijd enigszins diffuus geweest. Een concrete norm die altijd houvast biedt ten aanzien van de taakverdeling tussen beide Kamers heeft nooit bestaan. In de Grondwet van 1848 bleef de Eerste Kamer gehandhaafd als een door de leden van Provinciale Staten verkozen orgaan, maar van een fundamentele nieuwe door­denking van de positie van de Eerste Kamer door de grondwetgever is het na die tijd nooit meer gekomen. Als gevolg daarvan is de positie van dit orgaan altijd enigszins tweeslachtig geweest: aan de ene kant is het niet waarschijnlijk dat de grondwetgever de Eerste Kamer voor zich heeft gezien als een zuivere doublure van de Tweede Kamer, aan de andere kant zijn beide Kamers altijd ook uitdrukkelijk politieke organen geweest wier omgang met de daarbij horende bevoegdheden niet of nauwelijks genormeerd is.
  Wel is na 1979 het politieke primaat van de Tweede Kamer een vast uitgangspunt van het tweekamerstelsel geworden, dat sindsdien wordt herleid tot het noemen van de Tweede Kamer vóór de Eerste Kamer in artikel 51, eerste lid, Gw. Hoewel dit uitgangspunt behoorlijk onbepaald is, biedt het wel degelijk een handvat bij het bepalen van de verhouding tussen beide Kamers: de Eerste Kamer heeft de ruimte om naar bevind van zaken te handelen, zolang zij maar niet treedt buiten de politieke kaders die de Tweede Kamer (doorgaans in het regeerakkoord) heeft vastgesteld. In dat kader houdt de Eerste Kamer zich, althans naar eigen zeggen, vooral bezig met de toetsing van wetsvoorstellen aan de eisen van rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Deze norm vormt daarom vooral een rechtvaardiging voor zowel de afzijdigheid van de afzonderlijke Eerste Kamerfracties bij de kabinetsformatie als de keuze van kabinetten sinds 2010 om, indien nodig, (ad hoc) meerderheden in de Eerste Kamer te zoeken om voldoende steun te vergaren voor bepaalde, meestal uit het regeerakkoord voortvloeiende, wetsvoorstellen. Op die manier kon de Eerste Kamer zich ondanks haar politieke karakter toch met recht presenteren als een chambre de réflexion.

  Als gevolg van de toenemende versnippering van het politieke landschap begint de notie van het politieke primaat van de Tweede Kamer echter steeds meer te bijten met de taak die de Eerste Kamer naar eigen zeggen uitoefent ten aanzien van de kwaliteitstoetsing van wetsvoorstellen. De aanvullende steun die de coalitie zoekt bij oppositiefracties in de Eerste Kamer vergroot weliswaar het politieke draagvlak voor het regeringsbeleid, maar verkleint de politieke speelruimte om wetsvoorstellen te verwerpen – en dus om een bijdrage te leveren aan de wetgevingskwaliteit. Daardoor is het risico groter geworden dat de wetgevingskwaliteitstoets van de Eerste Kamer feitelijk de politieke doeleinden van de diverse fracties maskeert, waardoor de betreffende toets aan feitelijke betekenis verliest – al was het maar omdat het lastig is om wetgevingskwaliteitseisen in abstracto van politieke overwegingen te onderscheiden. Hoewel de Eerste Kamer ook dan op informele wijze invloed kan blijven uitoefenen op de kwaliteit van wetgeving, bijvoorbeeld door de indieners van wetsvoorstellen stevig aan de tand te voelen en zo te helpen de tekst van het betreffende wetsvoorstel te verduidelijken, neemt wel de kans dat zij de totstandkoming van nieuwe wetten met grote gebreken kan verhinderen (verder) af.
  Het is dus van tweeën één. Ofwel de positie van de Eerste Kamer blijft gehandhaafd zoals die nu is, zodat zij de coalitie in het huidige versnipperde politieke landschap ertoe dwingt het draagvlak voor haar beleid te vergroten, maar dan gaat dit vermoedelijk wel ten koste van de feitelijke invloed die deze Kamer op de kwaliteit van wetgeving kan uitoefenen. Ofwel de Eerste Kamer blijft vasthouden aan haar taak als chambre de réflexion die vooral op de kwaliteit van wetgeving toeziet, maar dan moet zij die taak ook verder aanscherpen, bijvoorbeeld door direct na de verkiezingen onderling duidelijke afspraken te maken over hoe een toets op wetgevingskwaliteit enigszins kan worden gescheiden van de ideologische wensen van de diverse Eerste (en vooral ook Tweede) Kamerfracties.
  Gelet op het huidige politieke landschap, lijkt het mij het meest realistisch dat de wetgevingskwaliteitstoets van de Eerste Kamer de komende jaren aan belang zal inboeten. Vanuit staatsrechtelijk oogpunt hoeft dat niet per se erg te zijn, als de Eerste Kamer maar duidelijk is over de volgens haar wenselijke invulling van haar taken tegen de achtergrond van het politieke primaat van de Tweede Kamer. Als de Eerste Kamer dat doet, dan kan het tweekamerstelsel verder tot ontwikkeling en het staatsrecht verder tot leven komen. Dat zouden twee vliegen in één klap zijn.

Noten

• 1 J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herziening der Grondwet. Nieuwe uitgave met notitie en bijlagen van Prof. Mr. C.W. de Vries, Den Haag: Martinus Nijhoff 1948 (oorspr. 1848), p. 46-47. Thorbecke was lang niet de enige die zich kritisch uitliet over het Nederlandse tweekamerstelsel. Tot ver in de twintigste eeuw hebben prominente auteurs als Buys, Krabbe, Van den Bergh, Kranenburg en Oud om vergelijkbare redenen twijfels geuit over de toegevoegde waarde van de Eerste Kamer. Zie nader met verdere verwijzingen G.J.A. Geertjes, Staatsrecht en conventie in Nederland en het Verenigd Koninkrijk (diss. Leiden), Zutphen: Uitgeverij Paris 2021, p. 569.

• 2 Al zijn er nog altijd (oud-)staatsrechtswetenschappers die zich uitspreken tegen het behoud van de Eerste Kamer. Zie o.a. W. Voermans, ‘Eerste Kamer is nergens voor nodig, hef haar toch op’, de Volkskrant 28 februari 2019.

• 3 Deze tegenstelling is ontleend aan R.B. Andeweg, ‘De Eerste Kamer: tussen doublure en dwarsdrijverij’, in: J.J.A. Thomassen e.a. (red.), De geachte afgevaardigde. Hoe Kamerleden denken over het Nederlandse parlement, Muiderberg: Dick Coutinho 1992, p. 129-157.

• 4 Naast een aparte toets van wetsvoorstellen aan de nog nader te bespreken maatstaven van ‘rechtmatigheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid’, richt de Eerste Kamer zich naar eigen zeggen o.a. ook op de controle van het regeringsbeleid op meer algemene, beleidsmatige thema’s dan de Tweede Kamer. Zie Geertjes 2021, p. 574-575, met verdere verwijzingen. In dit artikel richt ik mij echter met name op de taak die de Eerste Kamer zichzelf aanmeet op het terrein van wetgevingskwaliteit.

• 5 Een eerdere, enigszins vergelijkbare, inventarisatie deed Sillen tien jaar geleden. Hij pleitte toen voor een sobere wijze van rechtsvinding, die ‘de jurist vaak slaaf [maakt] van wisselende opvattingen in het parlementaire debat’, hetgeen volgens hem ‘de prijs is die betaald moet worden om een rationele discussie te kunnen voeren over de betekenis van het politiek staatsrecht’. Zie J.J.J. Sillen, ‘Eerste Kamer en kabinet’, NJB 2011, afl. 23, p. 1487. Een dergelijke benadering kan echter ten koste gaan van de normatieve kracht van de Grondwet, die slechts tot op zekere hoogte afhankelijk is van de wisselende opvattingen in het parlementair debat. De discussie over de Eerste Kamer zal op basis van die opvatting mogelijk zelfs minder dan meer rationeel gevoerd kunnen worden. Zoals ik nog in par. 3.1 van deze bijdrage zal uitwerken, dient de jurist niet zozeer slaaf te zijn van het parlementaire debat, maar de daarin verkondigde opvattingen tegen de achtergrond van het constitutionele kader te wegen en vervolgens op basis van dat kader zijn of haar standpunt te bepalen.

• 6 Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 27, p. 567.

• 7 Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 7, p. 344.

• 8 M.C. Burkens, ‘Op weg naar een algehele grondwetsherziening’, Beleid & maatschappij 1976, afl. 12, p. 322, ook voor de citaten in de volgende alinea. De term ‘pseudomorfose’ ontleende Burkens aan het werk van de Duitse cultuurfilosoof Oswald Spengler.

• 9 De beschrijving in de volgende alinea’s van de ontstaansgeschiedenis van de Eerste Kamer is ontleend aan Geertjes 2021, p. 570-575.

• 10 Handelingen I 1963/64, p. 392 (25 februari 1964).

• 11 Handelingen II 1974/75, p. 2449 (28 januari 1975). Zie voor de tekst van de motie Kamerstukken II 1974/75, 12944, nr. 22 (herdruk).

• 12 Uiteraard afgezien van de Grondwetsherziening van 1917 (de introductie van zowel het algemeen kiesrecht als het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging) en van 1956 (de nieuwe bepalingen die de aansluiting van Nederland met de internationale rechtsorde regelen), die de verhoudingen binnen en tussen regering en parlement natuurlijk wel hebben gewijzigd. Deze wijzigingen hebben echter geen gevolgen gehad voor de regels met betrekking tot de werkwijze van regering en parlement als zodanig. Hetzelfde geldt overigens voor de Grondwetsherziening van 1983, die primair een uiterlijke moderniseringsoperatie was. Zie nader Geertjes 2021, p. 192 respectievelijk p. 246.

• 13 Vgl. in die zin C.A.J.M. Kortmann, ‘Grondwetsinterpretatie’, RMThemis 1994, afl. 8, p. 364: ‘Het lijkt verdedigbaar, al is het wat cynisch, te stellen dat het vraagstuk van de interpretatie neerkomt op de stelling: degene die het uiteindelijk voor het zeggen heeft, dat wil zeggen de macht bezit, interpreteert altijd juist in positiefrechtelijke zin.’

• 14 Politieke organen kunnen in geval van twijfel nog wel hun toevlucht nemen tot de Afdeling advisering van de Raad van State, als zij behoefte hebben aan (niet-bindend) advies over de uitleg van de Grondwet. Zeker sinds de constitutionele discussies die zijn ontstaan rond de uitbraak van de coronacrisis in het voorjaar van 2020 heeft de Raad van State een belangrijke rol vervuld. Mede om die rede stelt Nap dat de betrokken politieke organen ‘ootmoedig’ uitkijken naar de adviezen van deze afdeling. Zie M. Nap, Constitutionele toetsing door de Raad van State (diss. Groningen), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 1 e.v.

• 15 Geertjes 2021, p. 254.

• 16 Geertjes 2021, p. 263.

• 17 F.J.F.M. Duynstee, ‘[Bespreking van] J. van der Hoeven, De plaats van de grondwet in het constitutionele recht, Akad. Prft. A’dam 1958 (…)’, RMThemis 1959, afl. 3, p. 318. Hij merkte daarover nog op: ‘Het is ongetwijfeld waar, dat zodoende de interpretatie meer een beleidskarakter krijgt dan bij de puur wetshistorische wijze van interpreteren, maar wij meenden, dat de rechtswetenschap deze consequentie al circa 50 jaren algemeen aanvaard heeft.’

• 18 Vgl. voor een uitwerking hiervan aan de hand van art. 50 Gw E.Y. van Vugt, De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk. Een onderzoek naar de veranderingen in de betekenis van artikel 50 Grondwet tussen 1814 en 1983 (diss. Tilburg), Den Haag: Boom juridisch 2021, m.n. p. 316-320.

• 19 Kamerstukken I 1979/80, 14222 t/m 14224, nr. 112b (herdruk), p. 6.

• 20 Handelingen II 1979/80, p. 2095 (18 december 1979). Aangehaald in N.A.A. Baakman, Over het belang van de Eerste Kamer der Staten-Generaal (maar vooral over de onzin die daarover verkocht wordt) (tweede druk), Maastricht: Uitgeverij Gianni 2021, p. 43.

• 21 Handelingen I 1980/81, p. 315 (23 december 1980).

• 22 Vgl. o.a. C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 216.

• 23 B.H. van den Braak, De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995 (diss. Leiden), Den Haag: Sdu Uitgevers 1998, p. 406.

• 24 Kamerstukken II 1980/81, 16640 en 16642, nr. 5, p. 3, ook voor het volgende citaat. Kortmann noemde de kwestie van het voorzitterschap van de verenigde vergadering zelfs ‘een toch werkelijk onbelangrijk detail’. Zie Kortmann 1987, p. 216.

• 25 Sillen 2011, p. 1489; Baakman 2021, p. 45. Zie voor een volledig overzicht van auteurs die dit standpunt innemen Geertjes 2021, p. 577.

• 26 Baakman 2021, p. 44.

• 27 P.P.T. Bovend’Eert, ‘De Eerste Kamer en de kabinetsformatie: afzijdig of betrokken?’, TvCR 2011, afl. 4, p. 381.

• 28 M.C. Burkens, ‘De huidige Eerste Kamer’, RegelMaat 1987, afl. 4, p. 114, ook voor de twee volgende citaten.

• 29 En, bovendien, de fracties in de Eerste Kamer die gedoogsteun geven aan de coalitie. Zie par. 4.1.

• 30 H. Noten, ‘We volgen braaf de Tweede Kamer’, NRC Handelsblad 27 september 2012. Hoewel deze wet niet helemaal van ijzer is, komt het maar zelden voor dat de uitkomst van de stemming in de Eerste Kamer daadwerkelijk verschilt van die in de Tweede Kamer. Uit een inventarisatie van de Volkskrant van de stemmingen in de Eerste Kamer tussen juni 2015 en augustus 2018 komt eenzelfde beeld naar voren: van 140 onderzochte stemmingen over wetsvoorstellen stemden in 115 gevallen de fracties in beide Kamers volgens dezelfde partijlijnen. In de 35 gevallen waarin dit niet het geval was, leverde dit ook geen andere stemmingsuitslag op. Zie ‘Eerste Kamer volgt trouw de marsorders van de Tweede: verlies meerderheid zou Rutte III in zwaar weer brengen’, de Volkskrant 14 november 2018.

• 31 Zie ook Geertjes 2021, p. 596.

• 32 Ik kom daarop nog terug in par. 4.1.

• 33 Zie nader, ook voor een bespreking van kritiek op deze opvatting, Geertjes 2021, p. 593-595. De consequentie daarvan is in mijn ogen ook dat er geen conventie of ongeschreven rechtsregel kan worden aangenomen op basis waarvan Eerste Kamerleden zich terughoudend zouden moeten opstellen als zij (bijv.) van hun stemrecht gebruikmaken. Een dergelijke regel staat immers op gespannen voet met art. 67 lid 3 Gw. Een conventie kan in beginsel alleen in overeenstemming met de Grondwet gelden. Zie Geertjes 2021, p. 354-360.

• 34 Vgl. J.Th.J. van den Berg, ‘Stelregels en spelregels revisited: conventies en machtsverhoudingen in Nederland’, in: L.F.M. Verhey & G.J.A. Geertjes (red.), De constitutionele conventie. Kwal op het strand of baken in zee?, Den Haag: Boom juridisch 2016, p. 41.

• 35 Een voorbeeld is de huurstopkwestie, waarbij de Eerste Kamer de voor wonen verantwoordelijke minister Ollongren (D66) opriep een huurstop voor de sociale huur in te voeren nadat de Tweede Kamer eerder precies de tegenovergestelde politieke afweging had gemaakt. Zie R.J.B. Schutgens, ‘Een motie van wantrouwen in de chambre de réflexion?’, RMThemis 2020, afl. 4, p. 155.

• 36 J.T. de Ruwe, De Eerste Kamer der Staten-Generaal (diss. Nijmegen), uitgave in eigen beheer, 1957, p. 130-132.

• 37 Andeweg 1992, p. 130.

• 38 B.H. van den Braak & J.Th.J. van den Berg, Zeventig jaar zoeken naar het compromis. Parlementaire geschiedenis van Nederland 1946-2016, Amsterdam: Bert Bakker 2017, p. 808 respectievelijk p. 852.

• 39 Sinds de Eerste Kamerverkiezingen van 27 mei 2019 komen de coalitiefracties van het (demissionair) kabinet-Rutte III (VVD, CDA, D66 en CU) zes zetels in de Eerste Kamer tekort voor een meerderheid. Indien nodig zoekt de coalitie aanvullende steun, afhankelijk van het voorliggende wetsvoorstel, bij verschillende andere fracties. Zie o.a. ‘Ineens gaat de senaat over rechts’, NRC Handelsblad 16 december 2019.

• 40 D. Stokmans & M. Lievisse Adriaanse, ‘Als ik het in m’n eentje kon beslissen, had ik nee gezegd tegen strafbeschikking: interview senaatsvoorzitter Ankie Broekers-Knol (VVD)’, NRC Handelsblad 17 december 2018.

• 41 Ik ontleen deze passage aan Baakman 2021, p. 33-35.

• 42 Dat wil zeggen: alle kabinetten met uitzondering van interim- en formeel demissionaire kabinetten.

• 43 Baakman 2021, p. 36.

• 44 Baakman 2021, p. 37.

• 45 De Eerste Kamer heeft deze begrippen overigens niet zelf bedacht. Zij zijn afkomstig uit de door toenmalig Minister van Justitie Hirsch Ballin (CDA) gepresenteerde nota ‘Zicht op wetgeving’, die in meer algemene zin betrekking heeft op de aan wetgeving te stellen kwaliteitseisen. Zie Kamerstukken II 1990/91, 22008, nrs. 1-2. Sinds 2007 zijn ‘rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid’ op initiatief van het College van Senioren zogeheten ‘aandachtspunten’ in de beoordeling van wetgevingskwaliteit door de Eerste Kamer. Zie nader K. Boerman e.a. (red.), Veelzijdig in deeltijd. Tweehonderd jaar Eerste Kamer. De laatste 25 jaar in het vizier, Amsterdam: Boom 2015, p. 10-12.

• 46 Verslag van de Tijdelijke Commissie Werkwijze Eerste Kamer, Kamerstukken I 2016/17, CXXIV, A, p. 14, ook voor het volgende citaat.

• 47 Baakman 2021, p. 47. Daar past wel de kanttekening bij dat ongeveer 77% van alle wetsvoorstellen met algemene stemmen in de Eerste én Tweede Kamer wordt aangenomen, vaak omdat zij inhoudelijk niet veel om het lijf hebben. Zie ook de bespreking van het werk van Baakman door Broeksteeg, TvCR 2021, afl. 3, p. 221.

• 48 Van den Berg 2006, p. 15.

• 49 Staatscommissie-Remkes, Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans, Amsterdam: Boom 2018, p. 300.

• 50 Waaraan de staatscommissie eerder in haar rapport ook aandacht besteedt: Staatscommissie-Remkes 2018, p. 295.

• 51 Geertjes 2021, p. 584-585.

• 52 In die zin ook Staatscommissie-Remkes 2018, p. 300.

• 53 Zie voor voorbeelden van wetsvoorstellen die slechts gedeeltelijk in werking traden T. Borman, ‘Gedifferentieerde inwerkingtreding: techniek en politiek’, RegelMaat 2011, afl. 5, p. 288-297; A. Heeres, Geblokkeerde inwerkingtreding: de staatsrechtelijke toelaatbaarheid van de toezegging waarmee de Eerste Kamer bewerkstelligt dat een deel van de wet niet in werking treedt (masterscriptie Leiden), 2021.