Tussen Keulen en Parijs

• 1 Inleiding

  In de tweede helft van de twintigste eeuw wint de zogeheten seculariseringsthese¹xZie hiervoor W. van de Donk & R. Plum, ‘Begripsverkenning’, in: WRR-rapport Geloven in het publiek domein, Amsterdam 2006. aan kracht: de rol van de godsdienst in de moderne samenleving zou langzamerhand uitgespeeld raken. De ontkerkelijking en in Nederland ook de ontzuiling zouden in die richting wijzen. De voorspelling is vooralsnog niet volledig uitgekomen. Religie kleurt het leven van talloze burgers en heeft niet alleen achter voor- en kerkdeur betekenis.²xVgl. S. van Bijsterveld, Overheid en godsdienst, Herijking van een onderlinge relatie, Nijmegen 2008, p. 7 e.v. Er zijn bovendien allerlei organisaties met een religieuze achtergrond actief op maatschappelijk terrein (jeugdzorg, daklozenopvang, onderwijs, media).
  Religie speelt ook een rol van betekenis voor veel islamitische immigranten en hun nazaten. Het onderzoek naar de juiste verhouding tussen staat en religie heeft in veel landen een nieuwe impuls gekregen door de opkomst van de islam, mede omdat bepaalde stromingen binnen de islam opvattingen kennen die haaks staan op de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat. De kwesties die om een oplossing vragen zijn echter zeker niet beperkt tot de verhouding tussen staat en islam, zoals onder meer blijkt uit de perikelen rond de subsidiëring van de SGP. Dat de verhouding tussen staat en religie zich in een grote belangstelling mag verheugen, blijkt uit tal van publicaties die recent het licht hebben gezien.³xNaast de in vorenstaande noten genoemde titels o.m.: T. Loenen, Geloof in het geding. Juridische grenzen aan religieus pluralisme in het perspectief van de mensenrechten, Den Haag 2006; D. Loose e.a. (red.), Religie in het publieke domein, Budel 2007; F.T. Oldenhuis e.a. (red.), Schurende relaties tussen recht en religie, Assen 2007; P. de Hert & K. Meerschaut (red.), Scheiding van Kerk en Staat of actief pluralisme?, Antwerpen 2007; A.J. Nieuwenhuis & C.M. Zoethout (red.), Rechtsstaat en religie, Nijmegen 2009; W. van der Burg, Het ideaal van de neutrale staat (inauguratie), Den Haag 2009.

  Problemen die met de verhouding tussen staat en religie te maken hebben, worden in veel landen uitdrukkelijk benaderd vanuit constitutioneel perspectief. De grondwet legt in veel landen niet alleen het individuele recht op vrijheid van godsdienst vast, maar kent daarnaast één of meer bepalingen betreffende de – structurele – verhouding tussen staat en religie. De Franse grondwet opent met een bepaling waarin onder meer het seculiere karakter (laïcité) van de staat is vastgelegd, en het Duitse grondwettelijk stelsel maakt publiekrechtelijke erkenning van kerkgenootschappen mogelijk.
  De Nederlandse Grondwet (Gw) zwijgt. Er bestaat hooguit een ongeschreven scheidingsbeginsel, dat beperkt van omvang is.⁴xS. van Bijsterveld, ‘Scheiding van kerk en staat: een klassieke norm in een moderne tijd’, in: WRR-rapport 2006, p. 248. Enerzijds mogen kerkelijke instituties geen publiekrechtelijke bevoegdheden hebben en mag de overheid geen zuiver godsdienstige maatstaven hanteren.⁵xZie ook KB 4 december 1984, AB 1985, 163. Anderzijds moet de rechter terughoudendheid in acht nemen bij kerkelijke conflicten en kerkelijke tuchtrechtelijke maatregelen.⁶xRb. Dordrecht 5 maart 1996, KG 1996, 127: vgl. Rb. Groningen 22 november 1995, KG 1996, 18. Zeker dat laatste element is overigens ook te baseren op de vrijheid van godsdienst. De Grondwet is slechts op één punt glashelder; het bijzonder lager onderwijs moet op gelijke voet bekostigd worden als het openbaar onderwijs (art. 23 lid 7 Gw).

  Bij het ontbreken van een constitutioneel uitgangspunt kan men verschillende wegen inslaan. In de eerste plaats kan men de structurele verhouding tussen staat en religie baseren op de wel vastgelegde rechten op vrijheid van godsdienst en op gelijke behandeling. Deze rechten blijken een aantal randvoorwaarden op te leveren. Laat men het daarbij, dan wordt de nadere invulling van de verhouding tussen staat en religie een kwestie van politieke en praktische afwegingen. Dat kan leiden tot een per gemeente geheel verschillend beleid, bijvoorbeeld bij de ondersteuning van godsdienstige activiteiten.⁷xZie de VNG-nota Tweeluik religie en publiek domein, Den Haag maart 2009, die de gemeenten veel ruimte laat voor verschillende opties.
  In de tweede plaats kan men onderzoeken hoe andere landen de verhouding tussen staat en religie op grond van constitutionele uitgangspunten nader vorm hebben gegeven. Een dergelijke vergelijking ligt voor de hand, omdat in Nederland door sommigen wordt gepleit voor een fikse scheut Franse laïcité,⁸xBijv. P. Cliteur, ‘Onbegrip en misverstand over de laïcité’, in: Ten Hooven & De Wit 2006, p. 260. terwijl anderen juist door het Duitse model geïnspireerd lijken.⁹xVan Bijsterveld a.w. (2008).
  In de derde plaats kan men trachten een eigen Nederlandse verhouding tussen staat en religie te schetsen. Daarbij kan men rekening houden met de reeds genoemde Nederlandse grondwetsbepaling, met bestaande jurisprudentie en de antwoorden die in Nederland ten aanzien van concrete kwesties worden geformuleerd. De rechtsvergelijking kan eveneens nuttige inzichten bieden.

  In dit artikel zullen alle genoemde opties worden onderzocht om zodoende de vraag te beantwoorden of in Nederland de verhouding tussen staat en religie adequaat geregeld is.
  Het artikel begint met een overzicht van de verschillende vraagstukken die te maken hebben met de verhouding tussen staat en religie (par. 2). Vervolgens wordt onderzocht welke randvoorwaarden voortvloeien uit vrijheid van godsdienst en gelijke behandeling. In dat verband is er ook aandacht voor de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Dat Hof moet zich immers ook ‘behelpen’ met vrijheid van godsdienst en gelijkheid, nu het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geen specifiek uitgangspunt ten aanzien van de verhouding tussen kerk en staat vastlegt (par. 3). Aparte paragrafen zijn gewijd aan het recht in Duitsland (par. 4) en Frankrijk (par. 5). Daarna wordt het Nederlandse samenstel van normen onderzocht (par. 6). Een conclusie sluit het artikel af (par. 7).

• 2 Vraagstukken van verschillende aard

  De structurele verhouding tussen staat en religie omvat tal van casus. In Nederland valt onder meer te wijzen op het dragen van hoofddoeken door ambtenaren en op de subsidiëring van de SGP. In andere landen doen zich tot op zekere hoogte vergelijkbare vraagstukken voor. In Frankrijk heeft het verbod voor leerlingen in het openbaar onderwijs om religieuze kentekenen te dragen veel aandacht getrokken. Zo nu en dan wordt er ook gediscussieerd over de vraag of bijzondere scholen steun van de overheid verdienen. In Duitsland heeft de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht, waarin een regeling die openbare scholen verplichtte tot het ophangen van een kruisbeeld in strijd met de Grondwet werd geoordeeld,¹⁰xBVerfG 16 mei 1995, E 93, 1. veel reacties opgeroepen. Tevens is een langdurig proces gevoerd over de vraag of de geloofsgemeenschap van Jehova’s getuigen voor officiële erkenning in aanmerking komt.

  Dergelijke casus worden veelal alle onder de noemer ‘religie in het publiek domein’ geschaard. Een dergelijke term wordt hier uitdrukkelijk vermeden, omdat het overheidsdomein, de openbare ruimte, de openbare meningsvorming, de zorgsector, het onderwijs, niet zomaar op één hoop mogen worden gegooid.¹¹xVgl. E. Poulat, Notre laïcité publique, Parijs 2003, p. 366 e.v.; zie ook J. de Mul, ‘Lekenstaat of lijkenstaat’, in: D. Loose e.a. (red.), Religie in het publieke domein, Budel 2007, p. 104. Voor een nadere analyse kunnen het best drie dimensies van de verhouding tussen staat en religie worden onderscheiden:¹²xZie uitgebreider Nieuwenhuis a.w.; vgl. ook de ‘patterns’ bij V. Bader, Secularism or Democracy, Associational Governance of Religious Diversity, Amsterdam 2007, p. 52 e.v. en 202 e.v. religie in het overheidsdomein, overheidsbeleid ten aanzien van het geloof, en de verhouding tussen staat en religie op sociaal en cultureel terrein.

  De eerste dimensie – de positie van religie in het overheidsdomein – betreft zowel het dragen van religieuze kentekenen door ambtenaren als het ophangen van kruisbeelden in overheidsgebouwen. In Nederland heeft, zeker onder juristen, de casus van ‘de griffier met hoofddoek’ veel aandacht getrokken. In 2000 solliciteert een rechtenstudente, die vanwege haar geloofsovertuiging een hoofddoek draagt, naar de functie van waarnemend griffier. Zij wordt afgewezen op grond van kledingeisen die bedoeld zijn om uitdrukking te geven aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht. De Commissie gelijke behandeling acht dat doel op zichzelf wel legitiem, maar oordeelt de toepassing van de eisen in casu niet noodzakelijk en daarom in strijd met de Algemene wet gelijke behandeling.¹³xCommissie gelijke behandeling, oordeel 2001-53. Dit oordeel valt minder goed in juridisch Nederland. Uit de beantwoording van Kamervragen blijkt dat ook de regering meent dat voorkómen moet worden dat op enigerlei wijze twijfel ontstaat over de onafhankelijkheid of onpartijdigheid van de rechterlijke ambtenaren, een belang dat zijn grondslag mede vindt in artikel 6 EVRM.¹⁴xAanhangsel Handelingen II 2000/01, nr. 1652. Over de vraag of er ook regels moeten komen voor andere ambtenaren, zoals politiefunctionarissen, is de laatste jaren uitgebreid gediscussieerd.

  De tweede dimensie ziet op het beleid van de overheid ten aanzien van geloofsgemeenschappen. Kunnen zij bijvoorbeeld aanspraak maken op erkenning of ondersteuning, en mag de overheid die steun gebruiken om bepaalde doeleinden te bereiken? Grote aandacht – ook in de landelijke politiek – heeft de voorgenomen bouw van de Westermoskee in Amsterdam getrokken. De bouw van de moskee en de belendende gebouwen was een samenwerkingsproject, waarbij stadsdeel de Baarsjes, een aan de islamitische organisatie Mili Görus verwante beleggingsmaatschappij en woningbouwvereniging het Oosten betrokken waren. Om de bouw financieel mogelijk te maken zorgde de gemeente Amsterdam voor een bepaalde erfpachtconstructie. De gemeente stond positief tegenover de bouw van de moskee omdat de verwachting was dat de gematigd liberale islam in de moskee de boventoon zou voeren. De tussentijdse bestuurswisseling leidde tot twijfel op dat punt. Er ontstonden ook financiële perikelen. Uiteindelijk lijkt het doek voor de moskee gevallen.¹⁵xTrouw 9 november 2009.

  De verhouding tussen staat en religie kent nog een derde dimensie, omdat beide elkaar ontmoeten op sociaal en cultureel terrein.¹⁶xDe drie ‘basic questions’ van J.C. Soper & S.V. Monsma, The challenge of pluralism, church and state in five democracies, Lanham Md. 2009, p. 3 e.v., worden zo in belangrijke mate behandeld. Van oudsher houden religieuze gemeenschappen zich bezig met de zorg voor zieken, daklozen en anderen. De overheid heeft hier eveneens een taak. Dat leidt tot de vraag of organisaties met een religieuze achtergrond die publieke taken verrichten, steun verdienen.
  Van tijd tot tijd ontstaat daarover discussie, met name vanwege de controversiële denkbeelden die leven binnen sommige religieuze stromingen. Een voorbeeld is de discussie over subsidiëring van de daklozenopvang van het Leger des Heils, nu de leer van het Leger geen ruimte zou laten voor homoseksualiteit.

  Op het gebied van het onderwijs lijken de drie genoemde dimensies alle een rol te kunnen spelen. Bij het openbaar onderwijs is de vraag naar het dragen van religieuze kentekenen te begrijpen als een verbijzondering van de vraag naar de positie van religie binnen het overheidsdomein. Steunverlening aan het bijzonder onderwijs met een religieuze achtergrond kan allereerst worden beschouwd als steunverlening aan particuliere organisaties voor het uitvoeren van een publieke taak. Legt men er de nadruk op dat bijzondere scholen ook geloofswaarheden bijbrengen, dan is er tegelijkertijd sprake van steun aan de godsdienst als zodanig.

• 3 Vrijheid, gelijkheid en EVRM

  Het recht op vrijheid van godsdienst en het recht op gelijke behandeling zijn in een democratische rechtsstaat belangrijke grondrechten. Deze normen geven echter maar beperkt antwoord op de eerdergenoemde vraagstukken.

  De betekenis en het relatieve gewicht van het grondrecht op vrijheid van godsdienst zijn namelijk niet zonder meer duidelijk wanneer de structurele verhouding tussen staat en religie in het geding is. Dat geldt voor alle drie hiervoor genoemde dimensies. Hangt de overheid bijvoorbeeld een kruisbeeld in een openbaar gebouw, dan is het de vraag of er wel sprake is van een beperking van het individuele recht op vrijheid van godsdienst. Dat is slechts het geval indien dat ook een recht omvat om niet – door de overheid – te worden geconfronteerd met godsdienstige symbolen. De paragraaf over Duitsland biedt hier nadere uitleg.
  Draagt een ambtenaar religieuze kentekenen, dan is zijn recht op vrijheid van godsdienst in het geding, tenminste voor zover dat recht ook geldt binnen het overheidsdomein.¹⁷xVgl. B.P. Vermeulen & B. Aarrass, ‘De reikwijdte van de vrijheid van godsdienst in een pluriforme samenleving’, in: Rechtsstaat en religie 2009, p. 73 en 74. Zelfs als dat zo is, dan is daarmee nog geen antwoord gegeven op de prangende vraag of een ambtenaar dat dragen wél of niet moet worden toegestaan. Hoe zwaar het belang moet wegen dat de overheid zich ‘uniform’ en religie-neutraal presenteert, is namelijk niet onmiddellijk in de vrijheid van godsdienst meegegeven.

  Subsidie voor godsdienstige bijeenkomsten of voor de bouw van ruimten daarvoor vormt uiteraard geen beperking van het recht op vrijheid van godsdienst. Wél kan het gebod van gelijke behandeling nadere eisen aan de subsidiëring stellen. De overheid mag immers niet min of meer willekeurig bepaalde stromingen bevoordelen.
  Het niet geven van subsidie is evenmin een inbreuk op de vrijheid van godsdienst. De overheid zou pas dan in strijd met het recht op vrijheid van godsdienst handelen indien er een positieve verplichting zou bestaan tot het verstrekken van dergelijke subsidies.

  Voor de verhouding tussen overheid en religieuze organisaties die publieke taken vervullen, geldt nog sterker dat het recht op vrijheid van godsdienst geen direct beslissende rol speelt. De overheid subsidieert een instelling met een religieuze achtergrond die bijvoorbeeld daklozen opvangt niet zozeer om de vrijheid van godsdienst te bevorderen, maar om een publieke taak te doen verrichten. Gelijke behandeling kan hier van alles betekenen: dat er geen onderscheid gemaakt mag worden tussen religieuze gezindten, dat er geen onderscheid gemaakt mag worden tussen organisaties met een religieuze signatuur en andere particuliere organisaties, of zelfs dat particuliere en/of religieuze organisaties op gelijke voet bekostigd moeten worden als overheidsorganisaties die vergelijkbare publieke taken uitvoeren. Het beginsel van gelijke behandeling geeft dus op zichzelf niet echt uitsluitsel.

  De jurisprudentie van het EHRM bevestigt dat vrijheid van godsdienst en gelijkheid maar in beperkte mate antwoord geven op vraagstukken die de structurele verhouding tussen staat en religie betreffen.
  Het EHRM betitelt de staat als ‘neutral organizer’ van de godsdienstvrijheid,¹⁸xEHRM 10 november 2005, Leyla Sahin vs. Turkey. Een staat mag ook regelen stellen om te voorkomen dat ambtenaren zich bij hun werkzaamheden door hun godsdienst zouden laten leiden. EHRM 1 juli 1997, Kalac vs. Turkey. maar dat laat veel open. Indien een bepaalde maatregel te maken heeft met de verhouding tussen kerk en staat,¹⁹xEen ruime marge bestaat ook als het gaat om de plaats van godsdienst in de samenleving, EHRM 20 september 1994, Preminger vs. Austria. is de door het EHRM aan de nationale autoriteiten gelaten appreciatieruimte dan ook relatief groot. Deze marge laat aan de ene kant ruimte voor strikt seculiere staten om godsdienstige kentekenen als hoofddoeken uit het overheidsdomein te weren.²⁰xHet verbod om op de Universiteit van Istanbul een hoofddoek te dragen kende volgens het Hof legitieme redenen, waaronder het handhaven van het seculiere karakter van de Turkse staat en het beschermen van de grondwettelijk vastgelegde gelijkheid van man en vrouw, EHRM 29 juni 2004, Leyla Sahin vs. Turkey; vgl. ook EHRM 4 december 2008, Dogru c. France; EHRM 4 december 2008, Kervanci c. France. Zie uitgebreid: M. Evans, Manual on the wearing of Religious Symbols in Public Areas, Leiden/Boston 2009. Aan de andere kant hoeft zelfs het bestaan van een staatskerk niet in strijd te zijn met de in artikel 9 EVRM vastgelegde vrijheid van godsdienst.²¹xZie het standpunt van de ECRM in EHRM 23 oktober 1990, Darby vs. Sweden.
  Een staat mag volgens het EHRM ook een systeem van erkenning van religieuze gemeenschappen hanteren. Indien een officiële erkenning van een religieuze organisatie voordelen oplevert, dienen organisaties wel een eerlijke kans te krijgen en dient een aanvraagprocedure niet zonder goede reden jaren te duren.²²xEHRM 31 juli 2008, Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas vs. Austria.

  Het EHRM acht pluralisme in de samenleving van grote waarde. De positieve verplichtingen die het Hof in dit verband verbindt aan de vrijheidsrechten, bestaan in de eerste plaats uit het bieden van bescherming tegen geweld en vandalisme door derden. Ook dient de overheid de tolerantie tussen verschillende maatschappelijke groeperingen te bevorderen.²³xBijv. EHRM 13 december 2001, Metropolitan Church of Bessarabia vs. Moldova. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt niet dat de overheid ter bevordering van het pluralisme in het algemeen verplicht zou zijn om geld of faciliteiten ter beschikking te stellen aan – religieuze – groeperingen.
  Hier valt ook te wijzen op artikel 2 Eerste Protocol EVRM, waarin zowel de plicht voor de overheid besloten ligt om voldoende onderwijs aan te bieden, als de vrijheid voor burgers om zelf scholen op te richten. Een recht op bekostiging van dergelijke scholen kan echter niet aan de bepaling worden ontleend.²⁴xJ. Vande Lanotte & Y. Haeck (red.), Handboek EVRM, Antwerpen 2004, p. 432 met verwijzingen naar rapporten van de ECRM. Omgekeerd mag het openbaar onderwijs geen antigodsdienstig karakter hebben.²⁵xZie ook K.A.M. Henrard, ‘De neutraliteit van het openbaar onderwijs en de staatsplicht de filosofische en religieuze overtuigingen van ouders te respecteren: een zoektocht naar de gepaste grenzen in concreto’, in: Onderwijs en onderwijsrecht in een pluriforme samenleving, Mentink-bundel, Den Haag 2008. Vrij recent heeft het Hof bovendien geoordeeld dat het ophangen van een kruis in een openbare school in strijd kan komen met de verplichtingen op grond van artikel 2 Eerste Protocol, in samenhang met het recht op (negatieve) vrijheid van godsdienst (art. 9 EVRM).²⁶xEHRM 3 november 2009, Lautsi c. Italie, i.h.b. ook par. 47 en 55.

  Dat doet er niet aan af dat vrijheid van godsdienst en het gelijkheidsbeginsel slechts in beperkte mate uitsluitsel geven over de vraag hoe de verhouding tussen staat en religie nader genormeerd dient te worden. Indien dan ook in Nederland de structurele verhouding tussen staat en religie wordt teruggebracht tot een combinatie van deze twee normen,²⁷xTK 2003/04, 29 614, nr. 2, Nota grondrechten in de pluriforme samenleving, p. 7; zie bijv. ook antwoorden minister Ter Horst op Kamervragen, Aanhangsel Handelingen II 2006/07, nr. 4419 (2086). laat dat alle ruimte voor verschillend beleid. Het is zo beschouwd ook niet vreemd dat de VNG-nota Tweeluik religie en publiek domein ervan uitgaat dat gemeenten op dit gebied tal van beleidskeuzen kunnen maken.

• 4 Erkenning en samenwerking: Duitsland

  In Duitsland verwijst artikel 140 Grundgesetz (GG) naar enkele bepalingen uit de Weimarer Reichsverfassung (WRV), die daarmee deel uitmaken van de huidige grondwet. In deze bepalingen wordt onder meer vastgesteld dat burgerrechten niet afhankelijk zijn van het aanhangen van enigerlei religie en dat niemand gedwongen kan worden een bepaalde religie te belijden. Daarmee worden aspecten van de verhouding tussen staat en religie geregeld die als verbijzonderingen van het recht op gelijke behandeling (art. 3 GG) respectievelijk de vrijheid van godsdienst (art. 4 GG) zijn te beschouwen.
  Een volgende bepaling uit de WRV legt vast dat er geen staatskerk is, maar opent tegelijkertijd de mogelijkheid van publiekrechtelijke erkenning van religieuze gemeenschappen. Men spreekt daarom wel van een stelsel van ‘hinkender Trennung’,²⁸xM. Sachs, Grundgesetzkommentar, München 2003, p. 2458. waarbij kerkgenootschappen en de staat officieel met elkaar samenwerken. Een specifieke vorm van samenwerking vormt het feit dat de belastingdienst zorgt voor de inning van de zogeheten kerkbelasting bij de leden van publiekrechtelijk erkende kerkgenootschappen, een opslag van 8-9% op de loonbelasting. Deze belastinginning wordt op dezelfde wijze gesanctioneerd als die van de overige belasting. De publiekrechtelijke erkenning is voorts van belang bij regelingen die godsdienstlessen tot een integraal deel van het curriculum binnen het openbaar onderwijs maken.
  De publiekrechtelijke erkenning komt toe aan van oudsher bestaande genootschappen als de evangelisch-lutherse kerk, de rooms-katholieke kerk en de joodse godsdienstige gemeenschap. Andere religieuze gemeenschappen kunnen voor erkenning in aanmerking komen indien zij op een zeker ledental en een duurzame aanwezigheid kunnen wijzen. Bovendien bestaat er een eis van ‘Rechtstreue’, hetgeen inhoudt dat de religieuze gemeenschap de fundamentele uitgangspunten van de constitutionele orde erkent. Ten aanzien van de Jehova’s getuigen heeft zich de vraag voorgedaan welke mate van loyaliteit aan de constitutie wordt vereist. De Jehova’s getuigen kennen namelijk het voorschrift dat zij niet van hun actief of passief kiesrecht gebruikmaken.²⁹xSchmidt-Bleibtreu e.a., Grundgesetz Kommentar, Köln 2008, p. 2479. Het Bundesverfassungsgericht heeft uiteindelijk bepaald dat dit geen belemmering mocht vormen voor erkenning.³⁰xBVerfG 19 december 2000, E 102, 370.
  Jurisprudentie en literatuur geven een aantal redenen voor het bestaan van de erkenningsregeling. In de eerste plaats vindt daarin de betekenis van religieuze gemeenschappen voor ‘das Leben in Staat und Gesellschaft’ uitdrukking.³¹xBVerfG 21 september 1976, E 42, 331. Bovendien is het mogelijk om bepaalde privileges voor te behouden aan publiekrechtelijk erkende godsdiensten. Dat wordt niet geacht in strijd te zijn met het gelijkheidsbeginsel. Uit de vrijheid van godsdienst is namelijk in zijn algemeenheid geen recht op steun af te leiden.³²xBVerfG 16 mei 1995, E 93, 1 (16). Het gelijkheidsbeginsel zou pas geschonden zijn indien de gevolgen van de erkenning het kernbereik van de vrijheid van godsdienst zouden raken.³³xSchmidt-Bleibtreu e.a. a.w, p. 2486. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn indien alleen erkende gemeenschappen samenkomsten zouden mogen houden.

  Het uitgangspunt dat staat en kerk elkaar ‘zugewandt’ zijn, komt ook naar voren in de beantwoording van de vraag in hoeverre statelijke verbanden een neutraal karakter dienen te hebben. Duitsland kent niet de strikte eis van neutraliteit in Franse zin, waarbij alle religie uit de door de staat beheerste en georganiseerde verbanden dient te worden geweerd.³⁴xBVerfG 14 december 1965, E 19, 206 (216); BVerfG 17 december 1975, E 42, 330. De Duitse staat weet zich juist ingebed in de ‘christlich-abendländische Kultur’.
  Zeker in bepaalde deelstaten kon en kan men dan ook kruisbeelden aantreffen in overheidsgebouwen. Het Bundesverfassungsgericht heeft decennia geleden echter al een op de vrijheid van godsdienst gebaseerde klacht tegen de aanwezigheid van een kruisbeeld in de rechtszaal gegrond geoordeeld. Voor het individu in kwestie ontstond er namelijk een onontkoombare dwang zijn rechtsgeschil ‘onder het kruis’ te voeren.³⁵xBVerfG 17 juli 1973, E 35, 366. De eis van neutraliteit wordt dus niet gebaseerd op de structurele scheiding van kerk en staat, maar op de ‘negatieve vrijheid van godsdienst’ van het individu, de vrijheid om niet tegen zijn wil met godsdienst geconfronteerd te worden.
  Deze negatieve vrijheid gaat overigens niet zover dat de burger zich ook kan verzetten tegen de aanwezigheid van godsdienst (kerken, moskeeën) in de openbare ruimte. In een pluralistische samenleving zal men dat moeten accepteren. Dat is echter anders in een situatie zonder uitwijkmogelijkheden die door de staat zelf in het leven is geroepen.
  In een geruchtmakend, meer recent ‘crucifix-oordeel’ van het Bundesverfassungsgericht komt de negatieve vrijheid weer terug.³⁶xBVerfG 16 mei 1995, E 93, 1 (15). Het ging om de regeling van de deelstaat Beieren die openbare scholen verplichtte om een kruisbeeld op te hangen.³⁷xHet openbaar onderwijs in Duitsland mag gekleurd zijn door de christlich-abendländische Kultur, BVerfG 17 december 1975, E 42, 330. Godsdienstonderwijs is op veel Duitse openbare scholen een gewoon vak, waarvan de inhoud door de kerken bepaald wordt; wel is een vrijstelling mogelijk. Op openbare scholen is een vrijwillig ‘überkonfessionnel’ schoolgebed eveneens toegestaan, BVerfG 16 oktober 1979, E 52, 223. Het Bundesverfassungsgericht achtte de regeling in strijd met de vrijheid van godsdienst, omdat het onontkoombaar werd ‘onder het kruis’ onderwijs te volgen. Dat betekent echter niet dat er nu geen kruisbeelden meer hangen op openbare scholen in Beieren. De gewraakte regeling is namelijk vervangen door een regeling die het ophangen tot regel maakt, tenzij de ouders van een leerling uitdrukkelijk bezwaar maken. Het Beierse Verfassungsgericht acht deze nieuwe regeling niet in strijd met het Grundgesetz.³⁸xBayVerfGH 1 augustus 1997, NJW 1997, p. 3157.
  Voor het dragen van religieuze symbolen door leerkrachten geldt niet zonder meer hetzelfde. In dat geval is namelijk ook het recht op vrijheid van godsdienst van de leerkracht in het geding. Het Bundesverfassungsgericht schoof de vraag of er voldoende reden is die te beperken door naar de deelstaten, mede omdat deze rekening kunnen houden met de aard van het openbaar onderwijs in de betreffende deelstaat en met het antwoord op de vraag of er zich in concreto problemen voordoen.³⁹xHet Bundesverfassungsgericht 24 september 2003, E 108, 282, heeft de kwestie naar de deelstaten verwezen. Zie ook C. Langenfeld & S. Mohsen, ‘The teacher head scarf case’, ICLR 2004, p. 86 e.v. Overigens redeneerde een minderheid van drie rechters vanuit de idee dat het overheidsdomein neutraal moet zijn. Een aantal deelstaten heeft regels gesteld die christelijke symbolen een voorkeurspositie geven.⁴⁰xVoor een overzicht zie Human Rights Watch 2009, ‘Discrimination in the name of neutrality’, http://www.hrw.org/en/node/80829/section/5.

  De samenwerking tussen kerk en staat is eveneens van belang voor de positie van religieus geïnspireerde organisaties die op allerlei gebieden in de samenleving actief kunnen zijn, zoals de jeugdhulpverlening. In Duitsland volgt uit het belang van de vrijheid van godsdienst dat de overheid uitdrukkelijk ook ruimte creëert voor zulke organisaties.⁴¹xJ.C. Soper & S.V. Monsma a.w., p. 198. ‘Bijzondere scholen’ hebben naar het oordeel van het Bundesverfassungsgericht onder omstandigheden ook recht op subsidie, indien tenminste de kwaliteit van het onderwijs gelijk is aan dat van het openbaar onderwijs.⁴²xZie BVerfG 9 maart 1994, E 90, 107.

  De verhouding tussen staat en religie in Duitsland valt zeker niet volledig uit vrijheid en gelijkheid af te leiden. Er is sprake van een ‘positieve grondhouding’, die onder meer blijkt uit de mogelijkheid van erkenning van kerkgenootschappen, en ook uit de daaruit voortvloeiende steunverlening door het inzetten van de belastingdienst.
  Gezien de positieve grondhouding hoeft het overheidsdomein ook niet vrij van religie te zijn. Wél kan de individuele – negatieve – vrijheid van godsdienst zich verzetten tegen het gebruik van religieuze kentekenen door instellingen van de overheid. Pas indien er een concrete klacht is, moet er wat gebeuren. Er is geen structurele norm.
  Organisaties op religieuze grondslag die actief zijn op sociaal en cultureel terrein mogen, gegeven de grondwettelijke verhouding tussen kerk en staat, op een welwillende houding van de overheid rekenen.

• 5 Laïcité: Frankrijk

  Artikel 1 van de Franse grondwet van 1958 bepaalt dat Frankrijk een ondeelbare, strikt seculiere (laïque), democratische en sociale republiek is. Het seculiere karakter van de staat wordt als een voorwaarde voor de vrijheid van godsdienst beschouwd. Een wet uit 1905 vormt het beginpunt van de huidige verhouding. Deze legt eerst de vrijheid van godsdienst vast en vervolgens de scheiding tussen kerk en staat: ‘La Republique ne reconnait, ne salarie, ni ne subventionne aucune culte.’⁴³xGiften aan kerkgenootschappen zijn sinds 1987 wel fiscaal aftrekbaar. De vrijheid van godsdienst is op constitutioneel niveau overigens te vinden in de Déclaration uit 1789.⁴⁴xDe preambule van de huidige grondwet verwijst ernaar. Zij geldt niet alleen in de privésfeer, maar ook in de openbaarheid. Al te enthousiaste burgemeesters die processies verboden omdat die zich ‘in het publieke domein’ afspeelden, zijn dan ook door de rechter teruggefloten.⁴⁵xJ. Bauberot, Histoire de la Laïcité en France, Parijs 2004, p. 96.
  De eis van neutraliteit die uit het laïeke karakter van de staat voortvloeit, geldt in de eerste plaats de overheid als zodanig. In het kielzog van de invoering van de wet uit 1905 werden kruisbeelden uit rechtszalen verwijderd; in 1907 werd het motto ‘Dieu protège la France’ van de munt van 20 franc gehaald.⁴⁶xE. Poulat a.w., p. 89. De eis van neutraliteit heeft ook consequenties voor het ambtenarenapparaat. Godsdienst mag bij de benoeming van een ambtenaar geen rol spelen, maar de mogelijkheid voor ambtenaren om hun vrijheid van godsdienst uit te oefenen is beperkt. Het rapport van de commissie-Stasi verwoordt dat als volgt: ‘Tijdens het werk is iedere uiting van een godsdienstige overtuiging, alsmede het dragen van religieuze kentekenen verboden, ook als de ambtenaar geen contact heeft met het publiek’.⁴⁷x‘Toute manifestation des convictions religieuses dans le cadre du service est interdite et le porte de signe religieux l’est aussi, même lorsque les agents ne sont pas en contact avec le public’, Commission de réflexion sur l’application du principe de laïcité dans la République, www.ladocumentationfrancaise.fr/brp/. Welke functie een ambtenaar heeft, is niet van belang.⁴⁸xR. Schwartz, ‘La jurisprudence de la loi de 1905’, in : P.Weil (ed.), Politique de la laïcité au XXe siècle, Parijs 2007, p. 147 e.v. Het recht op vrijheid van godsdienst is hier niet relevant, dat geldt buiten het overheidsdomein, niet voor de ambtenaar in functie.

  De wet uit 1905 verzet zich tegen steun aan het belijden van het geloof. Laïcité impliceert dat ‘les besoins religieux n’ont plus d’objectivité sociale reconnue’.⁴⁹xBauberot a.w. 2004, p. 91. Het feit dat plaatselijke overheden in Frankrijk tal van kerkgebouwen in bezit hebben en om niet ter beschikking stellen aan geloofsgemeenschappen,⁵⁰xPoulat a.w. 2003, p.134. kan dan ook alleen worden begrepen in het licht van de naasting van kerkelijke goederen in het verleden.⁵¹xIn het verlengde van deze beschikbaarstelling van gebouwen hebben lokale overheden verscheidene malen besloten tot steun bij de bouw van een kerk of moskee. M. Maussen, Ruimte voor de Islam, Apeldoorn 2006, p. 195.

  Ook in Frankrijk zijn organisaties met een religieuze achtergrond werkzaam op sociaal terrein. Het uitgangspunt van laïcité sluit niet uit dat organisaties als de katholieke jeugdhulpverlening ondersteund worden door de overheid.⁵²xPoulat a.w. 2003, p. 128.

  Het onderwijs is in Frankrijk van oudsher een strijdtoneel tussen kerk en staat. In de huidige laïeke staat heeft de overheid de plicht om gratis ‘laïque’ openbaar onderwijs te organiseren.⁵³xDeze plicht is net als het uitgangspunt dat er een gelijk recht op toegang tot het openbaar onderwijs bestaat, vastgelegd in de preambule van de grondwet van 1946; de grondwet van 1958 verwijst naar deze preambule. Scholen op godsdienstige grondslag dienen in beginsel zichzelf te bedruipen.⁵⁴xAl vanaf 1886 ontvingen privé-instellingen voor lager onderwijs geen overheidssteun meer, J. Rivéro, Les libertés publiques (2), Parijs 1977, p. 297. Sinds 1959 is er echter wel een wettelijke basis voor een gedeeltelijke subsidiëring van particuliere scholen.⁵⁵xA. Begounioux, ‘La laïcité valeur de la République’, Pouvoirs 1995-75, p. 17-26.
  De belangrijkste kwestie bij het openbaar onderwijs is de aanwezigheid van religieuze kentekenen. Daarbij gaat het niet om door de instelling zelf opgehangen kruisbeelden, zoals in Duitsland. Dat zou in Frankrijk sowieso als vloeken in de kerk worden beschouwd. Het gaat evenmin om de leerkrachten; dat zijn immers ambtenaren.⁵⁶xCirculaire 12-12-1989, MENX8910373C, www.assemblee-nat.fr/12/dossiers/laicite.asp. Ten aanzien van leerlingen in het lager en middelbaar openbaar onderwijs is er vanaf 2004 een specifieke wet van kracht. Deze verbiedt het dragen van kentekenen of kleding waarmee leerlingen openlijk blijk geven van een godsdienstige overtuiging.⁵⁷x‘Dans les écoles, les collèges et les lycées publics le port de signes ou tenues par lesquelles les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit.’ De regeling is gebaseerd op het beginsel van laïcité, maar is tevens ingegeven door het idee dat hoofddoeken veelal onder druk worden gedragen en door problemen die zich op scholen voordeden.⁵⁸xVgl. in dezen Conseil d’Etat, Avis 27-11-1989, www.conseil-etat.fr/ce.

  Vrijheid van godsdienst en het gelijkheidsbeginsel zijn onvoldoende basis voor het stelsel van laïcité. Een nadere constitutionele keuze voor strikte neutraliteit heeft geleid tot een algemeen verbod voor ambtenaren om blijk te geven van welke religieuze of levensbeschouwelijke voorkeur dan ook. Ook het verbod voor leerlingen is mede gebaseerd op de laïcité. Vervolgens wordt er geen onderscheid naar religie gemaakt.
  Het verbod voor de overheid om de uitoefening van de erediensten te subsidiëren voldoet eveneens aan het gelijkheidsbeginsel. Waar het uitgangspunt van laicité duidelijk is ten aanzien van religieuze kentekenen in het staatsdomein en ten aanzien van overheidssteun voor kerkgenootschappen, is dat minder het geval ten aanzien van steun aan maatschappelijke organisaties met een religieuze achtergrond. Weliswaar is er anders dan in Duitsland geen constitutionele verplichting om voor dergelijke organisaties ruimte te scheppen, maar subsidiëring is onder omstandigheden wel degelijk toegestaan.

• 6 Naar duidelijker normen in Nederland

  De op vrijheid van godsdienst en gelijkheid te baseren randvoorwaarden voor de verhouding tussen staat en religie zijn beperkt van aard. Sommige lezers schrikken mogelijkerwijs ook terug voor een keuze voor het Duitse of het Franse model. Het inzetten van de Belastingdienst ten behoeve van religieuze gemeenschappen respectievelijk een strikt neutraliteitsgebod voor alle ambtenaren en zelfs voor leerlingen, zal velen te ver gaan. Dat leidt tot de vraag of er gegeven de geschetste randvoorwaarden niet een eigen Nederlands stelsel van normen geschetst kan worden.

  Eerst komen hier artikel 23 Gw en de uit de jurisprudentie af te leiden voorwaarden ten aanzien van steun aan religieuze organisaties, die publieke taken verrichten, voor het voetlicht. Met deze bouwstenen kan in het bijzonder de verhouding tussen staat en religie op sociaal en cultureel terrein worden gekarakteriseerd (de derde dimensie). Vervolgens wordt ingegaan op het overheidsbeleid ten aanzien van religie (tweede dimensie) en de plaats van religie in het overheidsdomein (eerste dimensie).

  6.1 Bijzonder onderwijs

  De Nederlandse overheid moet het bijzonder (lager) onderwijs op dezelfde voet bekostigen als het openbaar onderwijs (art. 23 lid 5 Gw). Hier is een constitutionele keuze gemaakt voor een bepaalde invulling van het gelijkheidsbeginsel. Eerder hebben we immers gezien dat het niet subsidiëren van het bijzonder onderwijs zich wel degelijk verdraagt met vrijheid van godsdienst en gelijkheid.
  Tegen de financiële gelijkstelling worden verschillende bezwaren aangevoerd. In de eerste plaats zou het godsdiensten te zeer bevoordelen, omdat zij met staatssteun hun gedachtegoed kunnen uitdragen. In de tweede plaats zouden scholen met een strikte gezindheid leerlingen niet goed voorbereiden op de pluralistische samenleving en op een positie als burger in de democratische rechtsstaat. Genoemde bezwaren hebben door de komst van scholen van islamitische signatuur extra aandacht gekregen.
  Daar staat tegenover dat het recht op vrijheid van onderwijs impliceert dat ouders kunnen kiezen voor scholen van eigen signatuur. De leerplicht maakt dat bij uitstek belangrijk. Bijzonder onderwijs hoeft bovendien niet per se een religieuze achtergrond te hebben om voor steun in aanmerking te komen. Ook ouders die bijvoorbeeld muziek als rode draad door het onderwijs willen laten lopen, kunnen zich verenigen om een school op te richten.
  De financiële gelijkstelling stimuleert burgers met andere woorden om zelf een publieke taak ter hand te nemen en leidt bovendien tot een grotere keuzevrijheid voor ouders. De overheid kan op haar beurt uiteraard eisen stellen aan de kwaliteit van – bijzondere – scholen, onder meer de eis dat het onderwijs de leerlingen op het burgerschap in een democratische rechtsstaat voorbereidt.⁵⁹xVgl. B.P.Vermeulen, ‘Islamitische scholen; feiten, kritiek, uitdagingen’, JV 2007, 1, p. 44.

  6.2 Particuliere organisaties en publieke taken

  De overheid steunt in Nederland tal van particuliere organisaties die publieke taken verrichten. Uit artikel 1 en 6 Gw kunnen bepaalde grenzen aan de beleidsvrijheid van de overheid worden gedestilleerd, zo blijkt uit de jurisprudentie.⁶⁰xVgl. ARRvS 18 maart 1988, AB 1988, 342; nog verdergaand Vz. ARRvS 18 februari 1988, AB 1988, 312; vgl. ook ARRvS 12 maart 1987, AB 1987, 287. Wanneer de overheid bepaalde activiteiten – bijvoorbeeld jongerenwerk – subsidieert, mag zij niet een instelling uitsluiten van subsidie, alleen omdat deze instelling werkt op een (bepaalde) godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag.⁶¹xARRvS 18 december 1986, AB 1987, 260. De overheid dient voorts in die zin rekening te houden met de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging dat niet bepaalde godsdienstige of levensbeschouwelijke stromingen mogen worden bevoordeeld.⁶²xARRvS 1 augustus 1983, AB 1984, 532; AGvB RvS, AB 1992, 483; vgl. ook ARRvS 21 maart 1985, AB 1986, 16; zie ook ARRvS november 1985, AB 1986, 293, waarin het gemaakte onderscheid wel geoorloofd was. Ook anderszins mag geen ongerechtvaardigd onderscheid worden gemaakt, CRvB 14 maart 1991, TvA 1991, 105. Een verschil met het onderwijs is onder meer dat de overheid ook kan beslissen niet te subsidiëren en de publieke taak zelf te verzorgen.

  De welwillende houding van de overheid bij het onderwijs en op sociaal terrein is van oudsher kenmerkend voor Nederland. Deze welwillende houding is niet per se beperkt tot organisaties met een religieuze achtergrond. Bovendien verleent de overheid steun met het doel om bepaalde taken te doen verrichten en kan ze ook beoordelen of er voldaan wordt aan eisen van kwaliteit. Dat de steun mogelijkerwijs een positief gevolg voor een religieuze gemeenschap kan hebben, doet daar niet aan af.⁶³xWelzijnswerk is te onderscheiden van godsdienstige vorming, vgl. ABRvS 19 december 1996, AB 1997, 414.

  6.3 Steun aan godsdienst als zodanig

  Een aantal samenhangende redenen verzet zich tegen steunverlening aan het belijden van het geloof in eigenlijke zin. In de eerste plaats is de invulling of verzorging van het geestelijke leven geen overheidstaak.⁶⁴xEen uitzondering geldt voor die situaties waarin de overheid zelf de normale verzorging onmogelijk maakt, zoals in het leger en bij gevangenen. De overheid treedt hier anders dan bij bijvoorbeeld het onderwijs ook niet op als concurrent van particuliere organisaties. In de tweede plaats wordt over het maatschappelijk nut van godsdiensten – anders dan over het uitvoeren van publieke taken – zeer verschillend gedacht. In de derde plaats heeft de overheid geen graadmeter om vast te stellen of het al dan niet te steunen godsdienstig aanbod van voldoende kwaliteit is.
  In dit verband is het van belang om te herhalen dat noch uit artikel 6 Gw noch uit artikel 9 EVRM een aanspraak op een financiële tegemoetkoming in de kosten van uitoefening van dat grondrecht valt af te leiden.⁶⁵xARRvS 12 maart 1987, AB 1987, 287; CRvB 14 maart 1991, TvA 1991, 105. De zogeheten ‘zilveren koorden’ tussen staat en kerkgenootschappen zijn in de twintigste eeuw juist langzamerhand geheel verbroken. Ook voor de meeste gemeenten geldt dat religieuze activiteiten niet voor subsidie in aanmerking komen.⁶⁶xNota VNG a.w., p. 334.
  Compenserende steunverlening vanwege een achterstandssituatie klinkt sympathiek. Wil men echter dat deze steun niet terechtkomt bij bijvoorbeeld orthodoxe of fundamentalistische moslimgemeenschappen, dan zal de overheid zich ook door de inhoud van de verkondiging moeten laten leiden. Een dergelijke steunverlening krijgt zo een extra heikel karakter. Het is dan ook opmerkelijk dat de nota Scheiding kerk en staat van de gemeente Amsterdam suggereert dat juist het compenserende karakter de overheid de nodige vrijheid geeft. Zou men al voorstander zijn van dergelijke steun, dan zou deze juist op een heldere regeling gebaseerd dienen te zijn, zodat het ook voor geloofsgemeenschappen die buiten de boot vallen duidelijk is waarom dat het geval is. En zelfs als er een regeling is, blijkt uit de perikelen rond de erkenning van de Jehova’s getuigen in Duitsland dat er nog steeds controverses kunnen ontstaan.
  Gerichte steunverlening heeft nog andere bezwaren. Wat gebeurt er indien binnen een bepaalde te subsidiëren gemeenschap een andere stroming de overhand krijgt? De ervaringen met de voorgenomen bouw van de Westermoskee zijn niet onverdeeld gunstig. Alle reden om hier een duidelijke grens te stellen. Die hoeft er overigens niet aan in de weg te staan dat ook bedehuizen profiteren van algemene regelingen, bijvoorbeeld op het gebied van monumentenbehoud.

  6.4 Religie in het overheidsdomein

  Een ander punt waar het Nederlandse stelsel tot nu toe niet in duidelijke uitgangspunten voorziet, is de aanwezigheid van religie in het overheidsdomein.
  Bij bepaalde ambtenaren als rechters en griffiers wordt het belang van neutraliteit zo’n groot gewicht toegekend dat de vrijheid van godsdienst moet wijken.⁶⁷xAnders o.a. Van der Burg a.w., p. 55 e.v. Daarbij wordt gewezen op artikel 6 EVRM, dat zich verzet tegen – de schijn van – partijdigheid van de rechterlijke ambtenaar. Indien deze bepaling allesbeslissend is, ligt een uitbreiding tot andere ambtenaren niet voor de hand. En zeker voor ambtenaren die bijvoorbeeld parken onderhouden of voor ambtenaren die geen contact met burgers hebben, heeft een dergelijk verbod ook nauwelijks of geen bestaansrecht. Het Franse verbod is daarom veel te rigoureus.
  Voor ambtenaren van wie de functie bestaat uit het uitoefenen van overheidsgezag, is het belang van uiterlijke neutraliteit wél aanzienlijk.⁶⁸xZie ook De Mul a.w., p. 112 en Cliteur a.w. 2006, p. 260. Dat geldt dus niet alleen voor de rechterlijke macht, maar ook voor politie en leger. Hun uniform is mede bedoeld om het bovenparticuliere karakter van het werk te benadrukken.⁶⁹xG. Groot, Het krediet van het credo: godsdienst, ongeloof, katholicisme, Amsterdam 2006, p. 143- 144. Bij die ambtenaren weegt het belang om in functie hun godsdienst te kunnen belijden niet op tegen het belang van een godsdienstig en levensbeschouwelijk neutrale gezagsuitoefening.⁷⁰xVgl. G. Groot, ‘Tweeslachtige neutraliteit’, in: Ten Hooven & De Wit 2006, p. 295 e.v.
  Het beginsel dat gezagsuitoefening en godsdienst gescheiden dienen te zijn, omdat anders het gezag van de overheid in een deels multireligieuze en een deels areligieuze samenleving wordt aangetast, gaat hier voor.⁷¹xHet tegenargument dat het overheidsgezag juist wordt versterkt door duidelijk zichtbare uitingen van pluriformiteit is ambigu, zeker als er aan toegevoegd wordt dat de betreffende kentekenen heel goed aan het uniform zijn aan te passen, T. Loenen a.w. 2006, p. 83 en 85. Bovendien kan ook in concrete gevallen de uitoefening van het gezag extra weerstand oproepen omdat er religieuze kentekenen in het spel zijn. Daarom is het mijn inziens goed dat de minister een regeling heeft aangekondigd die bij de politie het dragen van religieuze kentekenen verbiedt.⁷²xBrief minister, TK 2008/09, 29 628, nr. 109. Zie ook al: Raad voor Hoofdcommissarissen, Politie voor eenieder: een eigentijdse visie op neutraliteit, 2008.

  Deze overwegingen gelden te meer voor het gebruik van religieuze symbolen van overheidswege zonder dat er een individuele ambtenaar als drager is aan te wijzen. Nu hangen er bij mijn weten geen kruisbeelden in Nederlandse rechtszalen of openbare scholen. Wel bestaan er van oudsher andere verbindingen tussen de uitoefening van het overheidsgezag en religie. De formule ‘bij de gratie Gods’ in de considerans van iedere wet vormt een goed voorbeeld. In een plurale samenleving past echter niet de suggestie dat er een verband bestaat tussen het Opperwezen en dwingend opgelegde regels.⁷³xAnders L. Westerhof, ‘Bij de gratie Gods’, NJB 2009, p. 2491. Er zou waarschijnlijk ook vrij weinig animo zijn om deze formule nu in te voeren, indien hij zou ontbreken.⁷⁴xEen ander voorbeeld: het zesde en volgens velen mooiste couplet van het Wilhelmus kan moeilijk door alle burgers uit volle borst worden meegezongen, ook als zij beseffen dat Willem van Oranje hier aan het woord is, vgl. ook Van der Burg a.w. 2009, p. 45.
  Een laatste hier te noemen verschijnsel is dat sommige gemeenteraden de raadsvergadering openen met een gebed. Dat is minder gelukkig. Ook hier wordt op zijn minst de schijn gewekt dat de besluiten van de gemeenteraad een godsdienstig stempel krijgen. Bovendien kan een dergelijke inclusie van de godsdienst leiden tot exclusie van gemeenteraadsleden die geen godsdienst aanhangen. Ook in het Tweeluik van de VNG lijkt iets van deze ongemakkelijkheid door te klinken, nu de voorkeur wordt uitgesproken voor een gebed vóór opening van de vergadering. Daar zou aan moeten worden toegevoegd dat het dan een aangelegenheid van individuele raadsleden of van fracties moet zijn en niet van de raad als geheel.

• 7 Conclusie

  De verhouding tussen staat en religie kent een drietal dimensies. De eerste betreft de positie van religie binnen het overheidsdomein, de tweede de rol van de overheid in het religieuze domein, en de derde de verhouding tussen overheid en religie op maatschappelijk terrein.
  Uit het recht op vrijheid van godsdienst en het gelijkheidsbeginsel kunnen bepaalde randvoorwaarden ten aanzien van de verhouding tussen staat en religie worden afgeleid. Dat blijkt ook uit de rechtspraak van het EHRM. Zo mag de overheid leerlingen in het openbaar onderwijs geen religieuze symbolen ‘opdringen’.
  Binnen deze randvoorwaarden zijn tal van nadere regelingen mogelijk. Men denke zowel aan de op de Duitse grondwet gebaseerde ‘samenwerking’ als aan de op de Franse grondwet gebaseerde laïcité. Eerstgenoemde verhouding kan als (te) innig worden gekenmerkt, de tweede geeft het belang van neutraliteit in het overheidsdomein een (te) groot gewicht door alle ambtenaren over een kam te scheren en door leerlingen als ambtenaren te behandelen.
  In Nederland wordt de verhouding tussen staat en religie vaak teruggebracht tot een combinatie van vrijheid van godsdienst en gelijkheidsbeginsel. Voor zover dat al juist is, gaat het wel om een eigen invulling daarvan. Dat blijkt zonneklaar uit de grondwettelijke eis van gelijke bekostiging van het bijzonder onderwijs. Het kenmerk van het Nederlandse recht is meer in het algemeen dat er ruimte en steun wordt geboden aan particuliere organisaties – met een religieuze achtergrond – die publieke taken verrichten.
  Dat is wat anders dan steun bieden aan het belijden van de godsdienst als zodanig. Daar kan men beter van afzien. Nederland heeft op dit punt een relatief gunstige uitgangspositie, omdat er na het verbreken van de ‘zilveren koorden’ geen structurele steun meer bestaat. Ook op lokaal niveau dient de norm te zijn dat er geen steun wordt gegeven.
  De positie van godsdienst in het overheidsdomein verdient eveneens nadere normering. In deze bijdrage is ervoor gepleit om gezagsuitoefening en belijden van religie te scheiden. Dat betekent onder meer dat ambtenaren die bij uitstek gezag uitoefenen, moeten afzien van het dragen van godsdienstige kentekenen. Voor andere ambtenaren die vooral taken verrichten die ook door niet-ambtenaren kunnen worden verricht, is een dergelijke norm niet opportuun.

  Zo ontstaat een Nederlands samenstel van normen. Het uitgangspunt daarvan is niet zoals in Duitsland dat religie een onschatbare waarde heeft.⁷⁵xVan Bijsterveld 2008 a.w., p. 184. De vrijheid van godsdienst impliceert nu juist dat iedere burger voor zichzelf uitmaakt wat de waarde is van welke religie. De normen zijn evenmin gebaseerd op de Franse omvattende eis van neutraliteit, die van iedere burger die het overheidsdomein betreedt al snel verwacht dat hij eventuele godsdienstige kentekenen aflegt. De eis van neutraliteit kan beperkt worden tot – geüniformeerde – gezagdragers.
  De overheid kan voorts particuliere organisaties die publieke taken verrichten volop ondersteunen, of deze organisaties nu een religieuze achtergrond hebben of niet. Steun en beoordeling van de kwaliteit van de prestaties gaan wel hand in hand. Dat geldt ook voor het onderwijs. De overheid mag bijvoorbeeld eisen dat scholen voldoende aan burgerschapsvorming doen. Daarmee kunnen mogelijke bezwaren tegen het bijzonder onderwijs worden verzacht.

  Dan nog een laatste opmerking. In dit artikel is op een aantal punten gepleit voor nadere normstelling, maar niet onmiddellijk voor een aanvulling van de Grondwet. Het lijkt beter om eerst een samenstel van normen te doen uitkristalliseren alvorens het smalle en doornige pad te betreden dat tot een wijziging van de Grondwet leidt.

Noten

• 1 Zie hiervoor W. van de Donk & R. Plum, ‘Begripsverkenning’, in: WRR-rapport Geloven in het publiek domein, Amsterdam 2006.

• 2 Vgl. S. van Bijsterveld, Overheid en godsdienst, Herijking van een onderlinge relatie, Nijmegen 2008, p. 7 e.v.

• 3 Naast de in vorenstaande noten genoemde titels o.m.: T. Loenen, Geloof in het geding. Juridische grenzen aan religieus pluralisme in het perspectief van de mensenrechten, Den Haag 2006; D. Loose e.a. (red.), Religie in het publieke domein, Budel 2007; F.T. Oldenhuis e.a. (red.), Schurende relaties tussen recht en religie, Assen 2007; P. de Hert & K. Meerschaut (red.), Scheiding van Kerk en Staat of actief pluralisme?, Antwerpen 2007; A.J. Nieuwenhuis & C.M. Zoethout (red.), Rechtsstaat en religie, Nijmegen 2009; W. van der Burg, Het ideaal van de neutrale staat (inauguratie), Den Haag 2009.

• 4 S. van Bijsterveld, ‘Scheiding van kerk en staat: een klassieke norm in een moderne tijd’, in: WRR-rapport 2006, p. 248.

• 5 Zie ook KB 4 december 1984, AB 1985, 163.

• 6 Rb. Dordrecht 5 maart 1996, KG 1996, 127: vgl. Rb. Groningen 22 november 1995, KG 1996, 18.

• 7 Zie de VNG-nota Tweeluik religie en publiek domein, Den Haag maart 2009, die de gemeenten veel ruimte laat voor verschillende opties.

• 8 Bijv. P. Cliteur, ‘Onbegrip en misverstand over de laïcité’, in: Ten Hooven & De Wit 2006, p. 260.

• 9 Van Bijsterveld a.w. (2008).

• 10 BVerfG 16 mei 1995, E 93, 1.

• 11 Vgl. E. Poulat, Notre laïcité publique, Parijs 2003, p. 366 e.v.; zie ook J. de Mul, ‘Lekenstaat of lijkenstaat’, in: D. Loose e.a. (red.), Religie in het publieke domein, Budel 2007, p. 104.

• 12 Zie uitgebreider Nieuwenhuis a.w.; vgl. ook de ‘patterns’ bij V. Bader, Secularism or Democracy, Associational Governance of Religious Diversity, Amsterdam 2007, p. 52 e.v. en 202 e.v.

• 13 Commissie gelijke behandeling, oordeel 2001-53.

• 14 Aanhangsel Handelingen II 2000/01, nr. 1652.

• 15 Trouw 9 november 2009.

• 16 De drie ‘basic questions’ van J.C. Soper & S.V. Monsma, The challenge of pluralism, church and state in five democracies, Lanham Md. 2009, p. 3 e.v., worden zo in belangrijke mate behandeld.

• 17 Vgl. B.P. Vermeulen & B. Aarrass, ‘De reikwijdte van de vrijheid van godsdienst in een pluriforme samenleving’, in: Rechtsstaat en religie 2009, p. 73 en 74.

• 18 EHRM 10 november 2005, Leyla Sahin vs. Turkey. Een staat mag ook regelen stellen om te voorkomen dat ambtenaren zich bij hun werkzaamheden door hun godsdienst zouden laten leiden. EHRM 1 juli 1997, Kalac vs. Turkey.

• 19 Een ruime marge bestaat ook als het gaat om de plaats van godsdienst in de samenleving, EHRM 20 september 1994, Preminger vs. Austria.

• 20 Het verbod om op de Universiteit van Istanbul een hoofddoek te dragen kende volgens het Hof legitieme redenen, waaronder het handhaven van het seculiere karakter van de Turkse staat en het beschermen van de grondwettelijk vastgelegde gelijkheid van man en vrouw, EHRM 29 juni 2004, Leyla Sahin vs. Turkey; vgl. ook EHRM 4 december 2008, Dogru c. France; EHRM 4 december 2008, Kervanci c. France. Zie uitgebreid: M. Evans, Manual on the wearing of Religious Symbols in Public Areas, Leiden/Boston 2009.

• 21 Zie het standpunt van de ECRM in EHRM 23 oktober 1990, Darby vs. Sweden.

• 22 EHRM 31 juli 2008, Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas vs. Austria.

• 23 Bijv. EHRM 13 december 2001, Metropolitan Church of Bessarabia vs. Moldova.

• 24 J. Vande Lanotte & Y. Haeck (red.), Handboek EVRM, Antwerpen 2004, p. 432 met verwijzingen naar rapporten van de ECRM.

• 25 Zie ook K.A.M. Henrard, ‘De neutraliteit van het openbaar onderwijs en de staatsplicht de filosofische en religieuze overtuigingen van ouders te respecteren: een zoektocht naar de gepaste grenzen in concreto’, in: Onderwijs en onderwijsrecht in een pluriforme samenleving, Mentink-bundel, Den Haag 2008.

• 26 EHRM 3 november 2009, Lautsi c. Italie, i.h.b. ook par. 47 en 55.

• 27 TK 2003/04, 29 614, nr. 2, Nota grondrechten in de pluriforme samenleving, p. 7; zie bijv. ook antwoorden minister Ter Horst op Kamervragen, Aanhangsel Handelingen II 2006/07, nr. 4419 (2086).

• 28 M. Sachs, Grundgesetzkommentar, München 2003, p. 2458.

• 29 Schmidt-Bleibtreu e.a., Grundgesetz Kommentar, Köln 2008, p. 2479.

• 30 BVerfG 19 december 2000, E 102, 370.

• 31 BVerfG 21 september 1976, E 42, 331.

• 32 BVerfG 16 mei 1995, E 93, 1 (16).

• 33 Schmidt-Bleibtreu e.a. a.w, p. 2486.

• 34 BVerfG 14 december 1965, E 19, 206 (216); BVerfG 17 december 1975, E 42, 330.

• 35 BVerfG 17 juli 1973, E 35, 366.

• 36 BVerfG 16 mei 1995, E 93, 1 (15).

• 37 Het openbaar onderwijs in Duitsland mag gekleurd zijn door de christlich-abendländische Kultur, BVerfG 17 december 1975, E 42, 330. Godsdienstonderwijs is op veel Duitse openbare scholen een gewoon vak, waarvan de inhoud door de kerken bepaald wordt; wel is een vrijstelling mogelijk. Op openbare scholen is een vrijwillig ‘überkonfessionnel’ schoolgebed eveneens toegestaan, BVerfG 16 oktober 1979, E 52, 223.

• 38 BayVerfGH 1 augustus 1997, NJW 1997, p. 3157.

• 39 Het Bundesverfassungsgericht 24 september 2003, E 108, 282, heeft de kwestie naar de deelstaten verwezen. Zie ook C. Langenfeld & S. Mohsen, ‘The teacher head scarf case’, ICLR 2004, p. 86 e.v. Overigens redeneerde een minderheid van drie rechters vanuit de idee dat het overheidsdomein neutraal moet zijn.

• 40 Voor een overzicht zie Human Rights Watch 2009, ‘Discrimination in the name of neutrality’, http://www.hrw.org/en/node/80829/section/5.

• 41 J.C. Soper & S.V. Monsma a.w., p. 198.

• 42 Zie BVerfG 9 maart 1994, E 90, 107.

• 43 Giften aan kerkgenootschappen zijn sinds 1987 wel fiscaal aftrekbaar.

• 44 De preambule van de huidige grondwet verwijst ernaar.

• 45 J. Bauberot, Histoire de la Laïcité en France, Parijs 2004, p. 96.

• 46 E. Poulat a.w., p. 89.

• 47 ‘Toute manifestation des convictions religieuses dans le cadre du service est interdite et le porte de signe religieux l’est aussi, même lorsque les agents ne sont pas en contact avec le public’, Commission de réflexion sur l’application du principe de laïcité dans la République, www.ladocumentationfrancaise.fr/brp/.

• 48 R. Schwartz, ‘La jurisprudence de la loi de 1905’, in : P.Weil (ed.), Politique de la laïcité au XXe siècle, Parijs 2007, p. 147 e.v.

• 49 Bauberot a.w. 2004, p. 91.

• 50 Poulat a.w. 2003, p.134.

• 51 In het verlengde van deze beschikbaarstelling van gebouwen hebben lokale overheden verscheidene malen besloten tot steun bij de bouw van een kerk of moskee. M. Maussen, Ruimte voor de Islam, Apeldoorn 2006, p. 195.

• 52 Poulat a.w. 2003, p. 128.

• 53 Deze plicht is net als het uitgangspunt dat er een gelijk recht op toegang tot het openbaar onderwijs bestaat, vastgelegd in de preambule van de grondwet van 1946; de grondwet van 1958 verwijst naar deze preambule.

• 54 Al vanaf 1886 ontvingen privé-instellingen voor lager onderwijs geen overheidssteun meer, J. Rivéro, Les libertés publiques (2), Parijs 1977, p. 297.

• 55 A. Begounioux, ‘La laïcité valeur de la République’, Pouvoirs 1995-75, p. 17-26.

• 56 Circulaire 12-12-1989, MENX8910373C, www.assemblee-nat.fr/12/dossiers/laicite.asp.

• 57 ‘Dans les écoles, les collèges et les lycées publics le port de signes ou tenues par lesquelles les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit.’

• 58 Vgl. in dezen Conseil d’Etat, Avis 27-11-1989, www.conseil-etat.fr/ce.

• 59 Vgl. B.P.Vermeulen, ‘Islamitische scholen; feiten, kritiek, uitdagingen’, JV 2007, 1, p. 44.

• 60 Vgl. ARRvS 18 maart 1988, AB 1988, 342; nog verdergaand Vz. ARRvS 18 februari 1988, AB 1988, 312; vgl. ook ARRvS 12 maart 1987, AB 1987, 287.

• 61 ARRvS 18 december 1986, AB 1987, 260.

• 62 ARRvS 1 augustus 1983, AB 1984, 532; AGvB RvS, AB 1992, 483; vgl. ook ARRvS 21 maart 1985, AB 1986, 16; zie ook ARRvS november 1985, AB 1986, 293, waarin het gemaakte onderscheid wel geoorloofd was. Ook anderszins mag geen ongerechtvaardigd onderscheid worden gemaakt, CRvB 14 maart 1991, TvA 1991, 105.

• 63 Welzijnswerk is te onderscheiden van godsdienstige vorming, vgl. ABRvS 19 december 1996, AB 1997, 414.

• 64 Een uitzondering geldt voor die situaties waarin de overheid zelf de normale verzorging onmogelijk maakt, zoals in het leger en bij gevangenen.

• 65 ARRvS 12 maart 1987, AB 1987, 287; CRvB 14 maart 1991, TvA 1991, 105.

• 66 Nota VNG a.w., p. 334.

• 67 Anders o.a. Van der Burg a.w., p. 55 e.v.

• 68 Zie ook De Mul a.w., p. 112 en Cliteur a.w. 2006, p. 260.

• 69 G. Groot, Het krediet van het credo: godsdienst, ongeloof, katholicisme, Amsterdam 2006, p. 143- 144.

• 70 Vgl. G. Groot, ‘Tweeslachtige neutraliteit’, in: Ten Hooven & De Wit 2006, p. 295 e.v.

• 71 Het tegenargument dat het overheidsgezag juist wordt versterkt door duidelijk zichtbare uitingen van pluriformiteit is ambigu, zeker als er aan toegevoegd wordt dat de betreffende kentekenen heel goed aan het uniform zijn aan te passen, T. Loenen a.w. 2006, p. 83 en 85.

• 72 Brief minister, TK 2008/09, 29 628, nr. 109. Zie ook al: Raad voor Hoofdcommissarissen, Politie voor eenieder: een eigentijdse visie op neutraliteit, 2008.

• 73 Anders L. Westerhof, ‘Bij de gratie Gods’, NJB 2009, p. 2491.

• 74 Een ander voorbeeld: het zesde en volgens velen mooiste couplet van het Wilhelmus kan moeilijk door alle burgers uit volle borst worden meegezongen, ook als zij beseffen dat Willem van Oranje hier aan het woord is, vgl. ook Van der Burg a.w. 2009, p. 45.

• 75 Van Bijsterveld 2008 a.w., p. 184.