EHBO bij vragen over kerk en staat

• Inleiding

  In een eerder nummer van dit tijdschrift stond een waardevolle bijdrage van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over haar ‘Tweeluik religie en publiek domein’.¹xP. van den Eijnden & J. Overdijk-Francis, ‘Tweeluik religie en publiek domein, handvatten voor gemeenten’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid 2010-2, p. 1-13. In dit artikel wil ik een aanvulling doen door aan de hand van een zogenoemd ‘stroomschema’ de juridische toelaatbaarheid van subsidiëring van activiteiten van religieuze organisaties te visualiseren. Dit stroomschema kan behulpzaam zijn bij de behandeling van subsidieverzoeken van een kerk, moskee of andere religieuze organisatie. Zo kan niet alleen de casus van Youth for Christ, maar bijvoorbeeld ook de vraag of een alfabetiseringscursus van een moskee gesubsidieerd mag worden, in dit schema worden ‘gegoten’. Doordat de casus langs verschillende vragen stroomt, wordt denkvolgorde in de beantwoording aangebracht. Het schema is gebaseerd op (inter)nationale regelgeving en jurisprudentie waarin de verhouding tussen kerk en staat behandeld wordt. De regelgeving betrof zowel onze Grondwet als het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het VN-verdrag inzake Burgerlijke en Politieke rechten (BUPO).²xHet BUPO is het meest wijdverspreide mensenrechtenverdrag ter wereld, waar momenteel 165 landen in de wereld bij zijn aangesloten. Daarnaast zijn uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en rapportages van het VN-Mensenrechtencomité geraadpleegd.

  Ik merk vooraf op dat, hoe gesimplificeerd dit soort vraagstukken ook in een schema kunnen worden gepresenteerd, er in de gemeentelijke praktijk genuanceerde antwoorden nodig zijn. Zoals de VNG terecht opmerkt, kan er geen sprake zijn van één gemeentelijke praktijk ten aanzien van religie in het publieke domein.³xVNG en ministerie van Binnenlandse Zaken, Tweeluik Religie en publiek domein, handvatten voor gemeenten, 2009-03/029, Den Haag 2009, p. 31. Het kan goed voorkomen dat de ene gemeente een subsidieverzoek strenger beoordeelt dan een andere gemeente, omdat de lokale politieke omstandigheden verschillen. Het stroomschema is uitdrukkelijk bedoeld als hulpmiddel in de beoordeling van de juridische toelaatbaarheid van subsidiëring van activiteiten van religieuze organisaties, en niet als bindend keurslijf. Aan het slot van dit artikel zal bij wijze van invuloefening de casus van Youth for Christ aan de hand van het stroomschema worden besproken.

• Een stroomschema

  Het uitgangspunt is dat subsidie aan religieuze activiteiten juridisch toelaatbaar is, mits aan enkele voorwaarden wordt voldaan. Het schema is vormgegeven als een trechter waarin drie vragen worden onderscheiden. De eerste twee vragen refereren aan rechtsbeginselen die nauw aan het principe van scheiding tussen kerk en staat verbonden zijn, namelijk het neutraliteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Daarna wordt stilgestaan bij het principe van scheiding tussen kerk en staat, waarbij het recht op godsdienstvrijheid een belangrijke rol speelt. Bij iedere vraag horen voorwaarden, waardoor een ‘ja, mits’-constructie ontstaat. Dit schema is afgebeeld in figuur 1.

  

  Figuur 1: Een stroomschema

• Vraag 1: Neutraliteitsbeginsel

  Allereerst wordt nagegaan of het neutraliteitsbeginsel wordt gerespecteerd. Meer precies luidt de vraag of het doel van de activiteit aansluit bij de gemeentelijke beleidsambities. Deze vraag ziet met name op de karakteristieken van de subsidieverlener, in dit geval de gemeente. Bij een bevestigend antwoord is doorstroom naar de volgende vraag mogelijk, mits eerst aan één voorwaarde wordt voldaan.

  Vraag 1.1 Mits algemeen belang

  De voorwaarde luidt dat de activiteit aansluit bij doelstellingen die de gemeente op basis van het algemeen belang heeft gesteld. Deze voorwaarde wordt gesteld omdat het niet de taak van een gemeente is direct bij te dragen aan de verspreiding van een geloof of levensovertuiging. Integendeel, in Nederland geldt het ongeschreven rechtsbeginsel dat de overheid zich neutraal dient op te stellen ten opzichte van haar burgers. Het EHRM heeft dit neutraliteitsbeginsel herhaaldelijk onderstreept. Zo heeft het gesteld dat een staat in de betrekkingen met religies de plicht heeft neutraal en onpartijdig te blijven.⁴xHasan and Chaush vs. Bulgaria, 26 oktober 2000, par. 78; Supreme Holy Council of the Muslim community vs. Bulgaria, 16 december 2004, par. 93. Daarnaast is de staat in de woorden van het EHRM een neutrale en onpartijdige organisator, die waarborgt dat verschillende religies en levensovertuigingen binnen een land naast elkaar kunnen bestaan.⁵xMetropolitan Church of Bessarabia and others vs. Moldova, 13 december 2001, par. 116; Leyla Sahin vs. Turkey, 10 november 2005, par. 44; Church of Scientology Moscow vs. Russia, 5 april 2007, par. 46. Vanuit dit oogpunt is het onwenselijk dat een gemeente activiteiten subsidieert die direct aan de verspreiding van een geloof of levensovertuiging bijdragen. Daarmee zou de neutraliteit van de gemeente immers in het geding komen. Het neutraliteitsbeginsel werkt overigens ook in het belang van de kerk of moskee zelf. Immers, pas als er geen inhoudelijke bemoeienis van de gemeente bij een religieuze instelling bestaat, kunnen mensen hun religie of levensovertuiging echt in vrijheid aanhangen en belijden.⁶xMeer hierover onder vraag 3, over de scheiding tussen kerk en staat. In dit verband is het goed te bedenken dat het overgrote deel van de activiteiten van religieuze organisaties niet wordt gesubsidieerd, simpelweg omdat zij daar zelf niet op aansturen. Afgeschrikt door de gedachte ‘wie betaalt, die bepaalt’, houden religieuze organisaties liever zelf de regie over hun activiteiten. Daarom geven leden of sympathisanten van religieuze organisaties doorgaans giften, waardoor de organisaties zichzelf kunnen bedruipen. Bovendien brengt subsidiëring de nodige administratieve lasten met zich mee, van het indienen van de aanvraag tot het schrijven van een eindrapportage. Tot slot merk ik op dat uit het neutraliteitsbeginsel niet voortvloeit dat een gemeente bij subsidieverlening de voorwaarde kan stellen dat ‘neutraal’ personeel geworven moet worden. Als een gemeente een religieuze organisatie wil gebruiken voor de uitvoering van haar gemeentelijk beleid, kiest zij ook voor de basis waarop de organisatie haar personeel werft.⁷xVNG en ministerie van Binnenlandse Zaken, Tweeluik Religie en publiek domein, handvatten voor gemeenten, 2009-03/029, Den Haag 2009, p. 54.

  Vraag 1.2 Compenserende neutraliteit

  Voorts kan subsidie aan religieuze activiteiten worden verleend op grond van de zogenoemde ‘compenserende neutraliteit’. Hierbij wordt de positie van structureel of historisch achtergestelde groepen niet aan de ‘markt’ overgelaten, maar door overheidsingrijpen gelijkgetrokken met de rest van de samenleving.⁸xW.B.H.J. van de Donk & R. Plum ‘Begripsverkenning’, in: W.B.H.J. van de Donk e.a., Geloven in het publieke domein, Amsterdam: Amsterdam University Press 2006, p. 45. In het kader van het recht op godsdienstvrijheid wordt dit ook wel de ‘sociale werking’ van het recht op godsdienstvrijheid genoemd.⁹xKoekkoek 2000, p. 105-106. Dit betekent dat de overheid niet alleen de handen af moet houden van religieuze groepen, maar dat zij soms juist de handen uit de mouwen moet steken om hun recht op godsdienstvrijheid actief te beschermen. Zo bezien bestaat er voor staten een actieve zorgplicht om het recht op godsdienstvrijheid van hun onderdanen te waarborgen. Het EHRM heeft zelfs uitgesproken dat een staat door niet of onvoldoende op te treden tegen onderdrukking van gelovigen, het recht op godsdienstvrijheid kan schenden.¹⁰x97 members of the Gldani Congegration of Jehovah’s Witnesses and 4 others vs. Georgia, 3 mei 2007. Hoewel de positie van een religieuze groepering middels een subsidie gelijkgetrokken kan worden met de rest van de samenleving, betekent dit nog niet dat deze vorm van ingrijpen ook proportioneel is. Subsidieverlening is een vergaand middel, terwijl een gemeente vrijwel altijd minder ingrijpende middelen tot haar beschikking heeft. Daarnaast is het vrijwel onmogelijk een situatie voor te stellen waarin de gemeente verplicht is subsidie te verlenen, omdat anders het recht op godsdienstvrijheid van een religieuze groepering niet is gewaarborgd. Om deze reden zou een gemeente terughoudend moeten zijn met het verlenen van subsidie op grond van compenserende neutraliteit.

• Vraag 2: Gelijkheidsbeginsel

  De tweede vraag in het stroomschema gaat na of het gelijkheidsbeginsel in acht is genomen. Deze vraag ziet met name op de karakteristieken van de subsidieontvanger, in dit geval de religieuze organisatie. Bij een bevestigend antwoord kan de casus doorstromen naar de volgende vraag in het schema, mits eerst aan twee voorwaarden wordt voldaan.

  Vraag 2.1 Mits gelijke basis

  De eerste voorwaarde luidt dat subsidie toelaatbaar is mits de activiteit van de religieuze organisatie op gelijke basis voor subsidiëring in aanmerking komt als activiteiten van andere organisaties. Deze voorwaarde baseer ik op artikel 1 van de Grondwet (Gw), waarin het gelijkheidsbeginsel is opgenomen. De betekenis van het artikel kan omschreven worden als dat er ‘aan een ongelijke behandeling gerechtvaardige keuzen en motiveringen ten grondslag moeten liggen’.¹¹xA.K. Koekkoek, De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer: Tjeenk Willink 2000, p. 65. De aristotelische formule geeft deze strekking weer door te stellen dat ‘gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden en ongelijke gevallen ongelijk, naar de mate van hun ongelijkheid’.¹²xJ. H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel (diss.), Deventer: Sdu 2002, p. 9. Deze regel klinkt vertrouwd in de oren, omdat hij is verweven in ons gehele rechtssysteem. Toch is de regel niet eenvoudig toe te passen op subsidieverzoeken van religieuze organisaties, omdat die in principe nooit helemaal gelijk zullen zijn. Op die grond is te verklaren waarom het recht voortdurend en haast per definitie onderscheid maakt tussen categorieën van gevallen waarop een norm wel en niet van toepassing is. Daarom zijn bij de beoordeling van een subsidieverzoek niet de algemene regels van gelijkheid, maar eerder de lokale regels van differentiatie leidend. Het hangt immers veelal van de plaatselijke omstandigheden af hoe een gemeente zich ten opzichte van een religieuze groepering opstelt. Zo bezien is enige vorm van differentiatie tussen godsdiensten onvermijdelijk en soms zelfs nodig.¹³xS.C. van Bijsterveld, Overheid en godsdienst, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2009, p. 112-113. Een mooi voorbeeld hoe het niet moet, speelde zich af in de plaats Plymouth in het Verenigd Koninkrijk. Op zondagochtenden hoefden bezoekers van de binnenstad van oudsher geen parkeergeld te betalen. Veel kerkgangers waren bij deze situatie gebaat wanneer zij nabijgelegen kerkdiensten bezochten. De gemeente achtte deze situatie echter ‘discriminatoir’ ten opzichte van moslims, sikhs, boeddhisten en hindoes die door deze situatie achtergesteld zouden worden. Daarom voerde zij voortaan ook op zondag betaald parkeren in.¹⁴x‘Pray and display: Council bans “discriminatory” free Church park’, Daily Mail 7 november 2006. Het gemeentebestuur heeft zich hier te krampachtig aan het gelijkheidsbeginsel vastgehouden. Dit voorbeeld toont aan dat het onderscheid naar godsdienst soms gewoonweg onvermijdelijk is.

  Het gelijkheidsbeginsel hangt nauw samen met het recht op godsdienstvrijheid. Uit artikel 6 Gw volgt dat ieder het recht heeft ‘zijn godsdienst of levensovertuiging (…) vrij te belijden’. De samenhang springt in het oog, omdat in artikel 1 en 6 Gw de woorden ‘godsdienst’ en ‘levensovertuiging’ op dezelfde manier gebruikt worden. Uit deze samenhang vloeien twee verplichtingen voort.¹⁵xB.P. Vermeulen, ‘Artikel 6’, in: A.K. Koekkoek, De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer: Tjeenk Willink 2000, p. 104. Ten eerste is de staat verplicht om verschillende godsdiensten onderling gelijk(waardig) te behandelen. Deze plicht ziet met name op de positie van de verschillende godsdiensten binnen het publieke domein. Ten tweede is de staat verplicht om godsdiensten en niet-godsdienstige levensovertuigingen gelijk(waardig) te behandelen. Zo is bij de grondwetsherziening van 1983 de vrijheid van godsdienst uitgebreid met die van levensovertuiging, waardoor sindsdien bijvoorbeeld ook het humanisme, het atheïsme of de vrijmetselarij beschermd wordt. De samenhang tussen het gelijkheidsbeginsel en het recht op godsdienstvrijheid volgt ook uit artikel 18 BUPO. Hierin verklaren 165 VN-lidstaten dat eenieder het ‘recht op vrijheid van denken, geweten en godsdienst’ heeft. Binnen de VN is er één orgaan dat gezaghebbende uitspraken kan doen over de uitleg van dit verdrag: dat is het Mensenrechtencomité.¹⁶xHet Mensenrechtencomité is gestoeld op het BUPO-verdrag en wordt daarom onder de treaty-based bodies gerekend. Het dient niet verward te worden met de oude Mensenrechtencommissie, die was gestoeld op het VN Handvest en daarmee onder de charter-based bodies werd gerekend. De Mensenrechtencommissie kreeg veel kritiek omdat zij te veel gepolitiseerd zou zijn. Er konden namelijk landen lid zijn, terwijl zij zichzelf schuldig maakten aan grootschalige mensenrechtenschendingen. Om die reden is de Mensenrechtencommissie in 2006 vervangen door de Mensenrechtenraad, die bestaat uit 47 lidstaten en zetelt in Genève. Dit comité heeft zich in een zogenoemd General Comment bij artikel 18 BUPO uitgelaten over de positie van staatsgodsdiensten. Het stelt dat de erkenning van een staatsgodsdienst niet mag leiden tot discriminatie van aanhangers van andere religies of van degenen die niet geloven. In het bijzonder worden daarbij discriminerende maatregelen genoemd waardoor aanhangers van de staatsreligie betere toegang tot overheidsdiensten hebben dan niet-gelovigen of waardoor zij economische privileges genieten.¹⁷xUN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.4 (1993), General Comment nr. 22(48), par. 9. Het is begrijpelijk dat het comité deze eisen stelt in staatskerksystemen, omdat de godsdienstvrijheid in dat soort landen anders een lege huls zou zijn. De vertaling naar de Nederlandse praktijk, waarin we geen staatskerk (meer) kennen, leert dat deze eis in ons land evengoed gesteld kan worden. Het gaat er uiteindelijk om dat organisaties op gelijke basis aanspraak maken op subsidiëring.

  Vraag 2.2 Mits specifiek

  Ten tweede is subsidie toelaatbaar mits dat gebeurt met het oog op specifiek bepaalde activiteiten. Deze eis volgt uit artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en geeft het gebonden karakter van een subsidie weer. Bij financiering van een religieuze organisatie is het van belang duidelijk op te nemen voor welke activiteit, voor welk tijdvak en voor welk bedrag subsidie wordt verleend. Als deze zaken bij de subsidieverlening niet goed worden omschreven, ontstaat het risico dat andere (religieuze) groepen achtergesteld worden, terwijl die evenzeer aanspraak maken op publiek geld. De voorwaarde dat subsidie gericht moet zijn op specifieke activiteiten, komt in gelijke zin terug in aanbevelingen van het VN-Mensenrechtencomité. Naar aanleiding van verschillende landenrapportages¹⁸xIedere lidstaat bij het BUPO moet een landenrapport opstellen waarin het verslag doet van de maatregelen die het heeft genomen ter uitvoering van de in het BUPO erkende rechten. Dit landenrapport biedt de basis voor een dialoog tussen het mensenrechtencomité en de betreffende staat. Na deze consultaties doet het comité enkele aanbevelingen in zogenoemde concluding observations. Alhoewel deze aanbevelingen niet juridisch bindend zijn, gaat er wel een sterke normatieve kracht van uit omdat ze politiek gewicht hebben. heeft het comité herhaaldelijk aanbevolen dat staatsreligies of religies waarbij de meerderheid van de bevolking is aangesloten, niet via verplichte staatsbelastingen gefinancierd mogen worden.¹⁹xB.G. Tahzib, Freedom of religion or belief: ensuring effective international legal protection, Den Haag: Nijhoff 1996, p. 262. Door een dergelijke onvoorwaardelijke financiering zou namelijk al snel sprake zijn van ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van de staatsreligie ten opzichte van andere gemeenschappen. Opnieuw kan een vertaling naar de Nederlandse praktijk worden gemaakt, waarin we geen staatskerk kennen. Zoals staatsreligies niet via verplichte belastingen gefinancierd mogen worden, behoren in Nederland alleen specifieke activiteiten binnen een vastgesteld tijdvak gefinancierd te worden.

• Vraag 3: De scheiding tussen kerk en staat

  Inmiddels is de casus via de eerste vraag naar neutraliteit en de tweede vraag naar gelijkheid doorgestroomd naar de laatste vraag in het stroomschema. In dit laatste stadium wordt onderzocht of met de subsidie het principe van de scheiding tussen kerk en staat wordt gerespecteerd. Pas indien ook deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is het stroomschema doorlopen en subsidie juridisch toelaatbaar.

  Vraag 3.1 Mits geen institutionele of inhoudelijke zeggenschap

  Het principe van scheiding tussen kerk en staat is niet als zodanig in de Grondwet opgenomen. Toch kan er, mede vanwege de verwevenheid tussen artikel 1 (gelijkheidsbeginsel) en artikel 6 (godsdienstvrijheid), een redelijk eenduidige definitie worden gegeven. Deze luidt dat ‘er in de verhouding tussen kerk en staat geen institutionele zeggenschap over en weer mag zijn, evenmin als rechtstreekse inhoudelijke zeggenschap’.²⁰xS.C. van Bijsterveld, ‘Scheiding van kerk en staat: een klassieke norm in een moderne tijd’, in: W.B.H.J. van de Donk e.a., Geloven in het publieke domein, Amsterdam: Amsterdam University Press 2006, p. 248. De institutionele scheiding betekent enerzijds dat de overheid de staat volgens eigen inzichten en zonder zeggenschap van de kerk mag inrichten. Anderzijds zijn de kerken bij de vormgeving van hun kerkelijke organisatie of de aanstelling van kerkelijke functionarissen vrij van overheidsinmenging. De inhoudelijke scheiding houdt enerzijds in dat kerken niet formeel vertegenwoordigd zijn in publieke besluitvormingsprocedures, en aan overheidsoptreden geen kerkelijke maatstaven op kunnen leggen. Anderzijds zijn kerken wat betreft hun geloofsleer vrij van overheidsinmenging.²¹xB&W Amsterdam, Notitie Scheiding kerk en staat, december 2008, p. 4.

  Op deze plek in het stroomschema wordt de voorwaarde gesteld dat de gemeente op geen enkele wijze macht uitoefent ten aanzien van de legitimiteit van religieuze overtuigingen, of de wijze waarop deze worden uitgedragen. Deze voorwaarde baseer ik op het onderscheid dat binnen het recht op godsdienstvrijheid wordt gemaakt tussen het forum internum en het forum externum. Het forum internum betekent zoveel als de vrijheid van ‘denken’ en ziet op de onveranderlijke gewetensvrijheid van het individu. Onveranderlijk, omdat het feitelijk onmogelijk is de controle over het geweten uit handen te geven. De Spinoza noemde het ‘volstrekt onmogelijk dat iemands denken rechtens volledig door een ander wordt beheerst’.²²xB. de Spinoza, Theologisch-politieke verhandeling, in: H. Krop & W. van Bunge, De draagbare Spinoza, Amsterdam: Promotheus 1992, p. 249-250. Het forum externum is de vrijheid van ‘doen’ en ziet op de dynamische vrijheid een godsdienst of levensovertuiging te belijden en je daarnaar te gedragen. Dynamisch, omdat deze vrijheid niet onbeperkt is en van geval tot geval kan verschillen. Het essentiële verschil bestaat hierin dat de overheid geen beperkingen op mag (en niet eens kan) leggen op iemands gewetensvrijheid, maar onder omstandigheden en bij wet voorzien wel op iemands belijdenisvrijheid. De voorwaarde dat de overheid geen macht uitoefent ten aanzien van de religieuze overtuiging of de belijdenis daarvan, heeft het EHRM meerdere malen expliciet uitgesproken.²³xMannoussakis and others vs. Greece, 26 september 1996, par. 47; Hasan and Chaush vs. Bulgaria, 26 oktober 2000, par. 87; Refah Partisi v. Turkey, 13 februari 2003, par. 91; Lelya Sahin vs. Turkey, 25 november 2005, par. 107. Daarbij kan genuanceerd worden dat het EHRM in staatskerksystemen eerder geneigd is enige vorm van staatsinmenging toe te staan. Dat komt doordat juist in deze systemen een verwevenheid tussen kerk en staat bestaat. Het gaat in die gevallen om regelgeving waar van oudsher vermenging tussen staat en kerk optreedt, bijvoorbeeld bij huwelijken. Daar staat tegenover dat het EHRM wars is van overheidsinvloed op niet-gevestigde kerken.²⁴xC. Evans & C. Thomas, ‘Church-State relations in the European Court of Human Rights’, Brigham Young University Law Review 2006, p. 717-719. Zo bezien geldt deze voorwaarde in het bijzonder voor een land als Nederland, dat geen staatskerk kent.

  Vraag 3.2 Mits geen verspreiding geloof

  Ten tweede is subsidie juridisch toelaatbaar mits de activiteit niet actief bijdraagt aan het verspreiden van een geloof of levensovertuiging. Het is immers niet de taak van de Nederlandse overheid om een geloof of levensovertuiging te verspreiden. Deze voorwaarde baseer ik op de historisch ontwikkelde verhouding tussen kerk en staat in Nederland. In de juridische literatuur worden drie modellen onderscheiden, volgens welke kerk en staat zich tot elkaar kunnen verhouden.²⁵xF.T. Oldenhuis e.a., Schurende relaties tussen recht en religie, Assen: Van Gorcum 2007, p. 8. Zie ook: B.P. Vermeulen & M.J. Kanne, ‘Kerk en staat en de mensenrechten´, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg, Kerk en recht, Utrecht: Lemma 2004, p. 70-71. De modellen zijn als het ware ideaaltypen; in de praktijk komen er natuurlijk altijd mengvormen voor. Aan de ene kant van het spectrum staat het model van de staatskerk, waarbinnen één of meerdere religies een bevoorrechte positie innemen. Een Europees voorbeeld dat trekken van dit model vertoont biedt het Verenigd Koninkrijk. Zo is de koningin het hoofd van de Church of England, en nemen enkele bisschoppen zitting in het Britse House of Lords. Daarmee zijn zij, althans in theorie, bevoegd mee te beslissen over wetsvoorstellen. Overigens betreft het voor zowel de koningin als de bisschoppen vandaag de dag een puur symbolische functie.²⁶xT. Koopmans, Courts and political institutions, a comparative view, Cambridge: Cambridge University Press 2003, p. 204. Buiten Europa is dit model sterker te herkennen; zo wordt in artikel 2 van de Iraanse grondwet bepaald dat Allah exclusief soeverein is en de wetgevende macht in handen heeft. Aan het andere uiteinde van het spectrum ligt het model van strikte scheiding, waarbinnen de overheid een godsdienstneutrale houding aanneemt. Burgers hebben wel het recht op godsdienstvrijheid, alleen de uiting daarvan wordt verdrongen naar het privédomein. Het model kent een libertijnse oorsprong, dat vanuit de verlichtingsgedachte meent dat de mens geen religie meer nodig heeft om tot ontplooiing te kunnen komen. Een goed voorbeeld van dit model biedt de staatsregeling van Frankrijk. Het seculiere karakter (laïcité) van de Franse republiek is een uitvloeisel van de historisch gegroeide reactie op de oorspronkelijk innige band tussen de katholieke kerk en de Franse staat. Buiten Europa biedt de ontstaansgeschiedenis van de Verenigde Staten een treffend voorbeeld van het model van strikte scheiding. President Thomas Jefferson sprak in dit verband beeldend over een muur die tussen de kerk en staat was opgetrokken, en hoog en onaantastbaar op zijn plaats moest blijven staan.²⁷xBrief van Thomas Jefferson aan de Danbury Baptist association in the state of Connecticut, 1 januari 1802. De strikte scheiding tussen kerk en staat in de VS moet overigens wel wat genuanceerd worden. De oorsprong ligt in de bescherming van enkele (letterlijk) staatskerken tegen beïnvloeding van de federale centrale overheid. Tot slot is er het model van neutraliteit, dat precies tussen de twee voorgaande modellen in ligt. Hierin benadert de overheid alle godsdiensten gelijkelijk, en ontstaat er een pluralistische samenleving waarin meerdere religies naast elkaar kunnen bestaan en worden beleden. Bovendien is de invloed van religie merkbaar in het publieke domein, en veroorlooft de overheid zich volgens bepaalde protocollen met (vertegenwoordigers van) religies te ‘communiceren’. Dat kan betekenen dat religieuze instellingen onder bepaalde voorwaarden financiële steun ontvangen van de overheid. Dit model is terug te vinden in onder andere België en Nederland. Dat juist in deze twee landen dit model aangehangen wordt, moet in het licht van het gezamenlijke verleden worden gezien. Het model van neutraliteit zoals we dat vandaag in Nederland herkennen, is geen politieke keuze, maar vindt zijn oorsprong in de geschiedenis van ons land. Het voert te ver om op deze plaats de historische ontwikkeling van de verhouding tussen kerk en staat in Nederland uit te diepen.²⁸xVoor een uitgebreidere beschrijving van deze relatie zie A.H.M. Dölle, ‘De verhouding tussen Kerk en Staat in het Koninkrijk der Nederlanden’, TPB 2002-10, p. 685-693. In vogelvlucht kan worden gesteld dat er tijdens de Republiek der Verenigde Nederlanden (1579-1795) een nauwe en wederkerige relatie tussen de hervormde kerk en de Nederlandse staat bestond. In de daaropvolgende Franse Tijd (1795-1814) heeft de notie van scheiding tussen kerk en staat voor het eerst voet aan Hollandse grond gekregen. De toen ingezette scheiding is doorgezet in het huidige Koninkrijk der Nederlanden (1814-heden). Meer beeldend kan worden gesteld dat kerk en staat binnen Nederland een bewogen huwelijk achter de rug hebben. Ondanks onderlinge spanningen zijn zij uiteindelijk niet strikt gescheiden, maar verhouden zij zich vandaag de dag tot elkaar als in een living apart together-relatie. In een dergelijke pluriforme samenleving is het, in de woorden van het EHRM, de taak van de staat om te verzekeren dat alle betrokken partijen elkaar tolereren en zelf tot een oplossing kunnen komen.²⁹xSerif vs. Greece, 14 december 1999, par. 53; Supreme Holy Council of the Muslim community vs. Bulgaria, 16 december 2004, par. 96.

• Conclusie

  Subsidiëring van activiteiten van religieuze organisaties is juridisch toelaatbaar, mits het neutraliteitsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het principe van scheiding tussen kerk en staat gerespecteerd worden. In gevallen waarin gemeenten moeite hebben met het beoordelen van subsidieverzoeken, kan het hiervoor geschetste stroomschema houvast bieden bij de beoordeling van die verzoeken. Om een juiste denkvolgorde in de beoordeling aan te houden, zijn het neutraliteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel bewust bovenin het schema geplaatst. Het principe van de scheiding tussen kerk en staat is pas een laatste denkstap. De antwoorden op de eerste twee vragen zullen vaak al voldoende houvast bieden om een subsidieverzoek te kunnen beoordelen. Het scheidingsprincipe komt pas in beeld als eerst de vragen naar neutraliteit en gelijkheid beantwoord zijn. Daarmee vormt de vraag of de scheiding tussen kerk en staat wordt gerespecteerd, als het ware het laatste controlepoortje. En dat is precies de functie die het scheidingsprincipe in Nederland in mijn ogen toekomt.

• Een invuloefening

  Hierna wil ik een mogelijk antwoord geven op de vraag uit de proloog, namelijk of de subsidiëring van Youth for Christ juridisch toelaatbaar was. Dat doe ik door de casus in het stroomschema te ‘gieten’ en vervolgens te kijken hoe deze doorstroomt. Uit sommige voorwaarden vloeien ethische vragen voort waar gemeenten in de praktijk ook mee te maken zullen krijgen. Ik benadruk dat navolgend antwoord een van de mogelijke antwoorden is, omdat iedere gemeente een eigen en lokale belangenafweging zal maken.

  Vraag 1: Neutraliteitsbeginsel

  De casus start bij de vraag of het neutraliteitsbeginsel in acht is genomen. Meer precies luidt de vraag of het doel van de activiteit aansluit bij de gemeentelijke beleidsambities. De voorwaarde die wordt gesteld luidt dat de activiteit bijdraagt aan niet-geloofsgebonden doelstellingen die de gemeente op basis van het algemeen belang heeft gesteld. Het doel van de activiteit is af te leiden uit de statutaire doelstelling van Youth for Christ. Deze luidt als volgt: ‘De stichting stelt zich, vanuit haar Christelijke grondslag en identiteit, tot doel het verrichten van activiteiten en werkzaamheden ten behoeve van jongeren, ongeacht hun geloof, geslacht, ras, kleur, opleiding of anderszins.’³⁰xZie www.yfc.nl, Factsheet Youth for Christ, 28 januari 2009. Voorts mag worden aangenomen dat de deelgemeente het aanbieden van zorg aan jongeren als niet-geloofsgebonden doelstelling in haar beleid heeft opgenomen. Zo bezien kan de eerste vraag vrij eenvoudig bevestigend beantwoord worden. Naast deze juridische toets merk ik op dat ook een politieke afweging gemaakt dient te worden ten aanzien van de pluriformiteit van voorzieningen in de wijk. Er zal een beleidskeuze gemaakt moeten worden of het wenselijk is dat jongeren niet alleen bij een christelijke organisatie, maar ook bij een niet-religieuze organisatie terechtkunnen. Voorts stonden we kort stil bij de mogelijkheid dat er vanwege de sociale werking van het recht op godsdienstvrijheid een plicht tot subsidieverlening bestaat. In dit geval, zoals in de meeste praktijkgevallen, is deze optie niet erg reëel. Daarom stroomt de casus direct door naar de tweede vraag in het stroomschema.

  Vraag 2: Gelijkheidsbeginsel

  We staan stil bij de vraag of het gelijkheidsbeginsel wordt gerespecteerd. Ten eerste is financiering juridisch toelaatbaar mits de activiteit van de religieuze organisatie op gelijke basis voor subsidiëring in aanmerking komt als activiteiten van andere organisaties. In het geval van Youth for Christ was dit heel duidelijk het geval, doordat het iedere organisatie vrij stond mee te dingen naar de aanbesteding. Indien in plaats van een aanbesteding voor een subsidieverlening was gekozen, zou het belangrijk zijn geweest dat de deelgemeente bij de inschrijving geen voorwaarden had gesteld aan de religieuze of juist neutrale inslag van de jeugdhulporganisatie. In casu werd aan deze voorwaarde voldaan. Er is veel discussie geweest of de gemeente de jeugdzorg wel aan een christelijke organisatie mocht uitbesteden. Deze vraag komt echter pas aan de orde in de laatste vraag van het stroomschema, die hierna besproken zal worden. Ten tweede is financiering juridisch toelaatbaar mits dat gebeurt met het oog op specifiek bepaalde activiteiten. In de casus ging het om het verzorgen van het jeugdwerk in een bepaalde wijk, afgebakend voor een bepaalde tijd. In dit geval was er een duidelijke en voorzienbare termijn voor het project afgesproken. Daarom kan worden gesteld dat ook aan de tweede voorwaarde wordt voldaan. In het geval er steun aan allerhande activiteiten van Youth for Christ was toegezegd en er geen concrete en voorzienbare einddatum was vastgelegd, zou ik betoogd hebben dat een aanbesteding of subsidieverlening niet de juiste manier is om de gemeentelijke doelstelling te behalen.

  Vraag 3: Scheiding tussen kerk en staat

  De laatste vraag luidt of met de subsidieverlening het principe van scheiding tussen kerk en staat wordt gerespecteerd. Ten eerste is subsidie toelaatbaar mits de gemeente op geen enkele wijze macht uitoefent ten aanzien van de legitimiteit van religieuze overtuigingen, of de wijze waarop deze worden uitgedragen. Uit de omstandigheden blijkt dat er institutionele noch inhoudelijke zeggenschap tussen de deelgemeente en Youth for Christ bestond. Het deelgemeentebestuur had geen officiële invloed op het beleid van de jeugdhulporganisatie, en oorspronkelijk werden er ook geen eisen gesteld aan de identiteit van het personeel. Deze eis is later wel gesteld, maar zoals hiervoor opgemerkt stel ik vast dat met de keuze voor een organisatie de subsidieverstrekker ook kiest voor de manier waarop die organisatie de beloofde resultaten wil gaan boeken. Hiermee wordt in de casus aan de eerste voorwaarde voldaan. Ten tweede is subsidie toelaatbaar mits de activiteit niet gericht is op het verspreiden van een geloof of levensovertuiging. Het gaat hier om de vraag of de activiteiten van Youth for Christ te typeren zijn als het uitdragen van een geloof of levensovertuiging. Het is heel goed mogelijk hierover van mening te verschillen, omdat het onduidelijk lijkt of een christelijke jeugdhulporganisatie wel ‘neutrale’ jeugdzorg zou kunnen verlenen. Toch denk ik dat het onderscheid tussen ‘neutrale’ en ‘christelijke’ jeugdzorg kunstmatig is, voor zover het de de facto uitwerking van deze zorg betreft. Ik heb het woord neutrale opzettelijk tussen aanhalingtekens geplaatst, omdat er in mijn ogen geen verschil bestaat tussen ‘neutrale jeugdzorg’ en ‘christelijke jeugdzorg’. Jeugdzorg is een activiteit die door verschillende organisaties kan worden verricht, en waarbij het uiteindelijk gaat om de hulp aan en het welzijn van jongeren. Jeugdzorg die wordt uitgevoerd door een religieuze organisatie, zegt vooral iets over de Bijbels geïnspireerde motivatie om zorg aan te bieden. Op dezelfde manier zegt zorg die uitgevoerd wordt door een humanistische organisatie met name iets over de humanistische motivatie om zorg aan te bieden. De motivatie is echter niet doorslaggevend voor de kwaliteit van de zorg zelf. Er zullen wel verschillen bestaan tussen de stijl van jeugdwerkers van Youth for Christ en jeugdwerkers van een willekeurige andere organisatie. In het overgrote deel van de zorgtaken komen deze verschillen niet snel tot uitdrukking. Anders gezegd: een gelovige jeugdhulpverlener speelt op dezelfde manier tafelvoetbal als een atheïstische collega. Maar het gaat hier natuurlijk om de spanningsvelden, zoals de vraag van een zwanger tienermeisje of zij abortus moet laten plegen. Een Youth for Christ-medewerker zal dat meisje waarschijnlijk eerder voorlichten over de argumenten tegen abortus dan medewerkers van andere organisaties dat zouden doen. Van doorslaggevend belang is dat Youth for Christ-medewerkers de de facto keuze aan het tienermeisje zelf laten. Daarvan is sprake in de gevallen waarin toch tot abortus wordt overgegaan, ondanks dat de medewerker daar persoonlijk geen voorstander van is. Uit een interview met een Youth for Christ-coördinator leid ik af dat de medewerkers in die gevallen het tienermeisje steunen in haar keuze en, als dat op prijs wordt gesteld, meegaan naar de kliniek.³¹x‘Te christelijk voor De Baarsjes’, Nederlands Dagblad 31 januari 2009. De zorgtaak houdt immers niet op bij de voordeur van een jongerencentrum, ook niet voor christelijke jeugdwerkers. Met de constatering dat de de facto keuze aan de jongeren zelf overgelaten wordt, concludeer ik dat de activiteit niet is gericht op het verspreiden van een geloof of een levensovertuiging. Daarmee wordt ook voldaan aan de tweede voorwaarde, en is mijn afweging dat subsidiëring van Youth for Christ juridisch toelaatbaar was zonder dat daarmee het principe van scheiding tussen kerk en staat werd geschonden.

Noten

• * Dit artikel is een bewerking van de afstudeerscriptie voor de masters Staats- en Bestuursrecht en Internationaal Recht. Zie J.S.F. Mac Lean, Kerk en staat: gescheiden of in de echt verbonden? Over de toelaatbaarheid van subsidiëring van activiteiten van religieuze organisaties vanuit (inter)nationaalrechtelijk perspectief (masterscriptie Erasmus Universiteit Rotterdam), november 2009.

• 1 P. van den Eijnden & J. Overdijk-Francis, ‘Tweeluik religie en publiek domein, handvatten voor gemeenten’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid 2010-2, p. 1-13.

• 2 Het BUPO is het meest wijdverspreide mensenrechtenverdrag ter wereld, waar momenteel 165 landen in de wereld bij zijn aangesloten.

• 3 VNG en ministerie van Binnenlandse Zaken, Tweeluik Religie en publiek domein, handvatten voor gemeenten, 2009-03/029, Den Haag 2009, p. 31.

• 4 Hasan and Chaush vs. Bulgaria, 26 oktober 2000, par. 78; Supreme Holy Council of the Muslim community vs. Bulgaria, 16 december 2004, par. 93.

• 5 Metropolitan Church of Bessarabia and others vs. Moldova, 13 december 2001, par. 116; Leyla Sahin vs. Turkey, 10 november 2005, par. 44; Church of Scientology Moscow vs. Russia, 5 april 2007, par. 46.

• 6 Meer hierover onder vraag 3, over de scheiding tussen kerk en staat.

• 7 VNG en ministerie van Binnenlandse Zaken, Tweeluik Religie en publiek domein, handvatten voor gemeenten, 2009-03/029, Den Haag 2009, p. 54.

• 8 W.B.H.J. van de Donk & R. Plum ‘Begripsverkenning’, in: W.B.H.J. van de Donk e.a., Geloven in het publieke domein, Amsterdam: Amsterdam University Press 2006, p. 45.

• 9 Koekkoek 2000, p. 105-106.

• 10 97 members of the Gldani Congegration of Jehovah’s Witnesses and 4 others vs. Georgia, 3 mei 2007.

• 11 A.K. Koekkoek, De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer: Tjeenk Willink 2000, p. 65.

• 12 J. H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel (diss.), Deventer: Sdu 2002, p. 9.

• 13 S.C. van Bijsterveld, Overheid en godsdienst, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2009, p. 112-113.

• 14 ‘Pray and display: Council bans “discriminatory” free Church park’, Daily Mail 7 november 2006.

• 15 B.P. Vermeulen, ‘Artikel 6’, in: A.K. Koekkoek, De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer: Tjeenk Willink 2000, p. 104.

• 16 Het Mensenrechtencomité is gestoeld op het BUPO-verdrag en wordt daarom onder de treaty-based bodies gerekend. Het dient niet verward te worden met de oude Mensenrechtencommissie, die was gestoeld op het VN Handvest en daarmee onder de charter-based bodies werd gerekend. De Mensenrechtencommissie kreeg veel kritiek omdat zij te veel gepolitiseerd zou zijn. Er konden namelijk landen lid zijn, terwijl zij zichzelf schuldig maakten aan grootschalige mensenrechtenschendingen. Om die reden is de Mensenrechtencommissie in 2006 vervangen door de Mensenrechtenraad, die bestaat uit 47 lidstaten en zetelt in Genève.

• 17 UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.4 (1993), General Comment nr. 22(48), par. 9.

• 18 Iedere lidstaat bij het BUPO moet een landenrapport opstellen waarin het verslag doet van de maatregelen die het heeft genomen ter uitvoering van de in het BUPO erkende rechten. Dit landenrapport biedt de basis voor een dialoog tussen het mensenrechtencomité en de betreffende staat. Na deze consultaties doet het comité enkele aanbevelingen in zogenoemde concluding observations. Alhoewel deze aanbevelingen niet juridisch bindend zijn, gaat er wel een sterke normatieve kracht van uit omdat ze politiek gewicht hebben.

• 19 B.G. Tahzib, Freedom of religion or belief: ensuring effective international legal protection, Den Haag: Nijhoff 1996, p. 262.

• 20 S.C. van Bijsterveld, ‘Scheiding van kerk en staat: een klassieke norm in een moderne tijd’, in: W.B.H.J. van de Donk e.a., Geloven in het publieke domein, Amsterdam: Amsterdam University Press 2006, p. 248.

• 21 B&W Amsterdam, Notitie Scheiding kerk en staat, december 2008, p. 4.

• 22 B. de Spinoza, Theologisch-politieke verhandeling, in: H. Krop & W. van Bunge, De draagbare Spinoza, Amsterdam: Promotheus 1992, p. 249-250.

• 23 Mannoussakis and others vs. Greece, 26 september 1996, par. 47; Hasan and Chaush vs. Bulgaria, 26 oktober 2000, par. 87; Refah Partisi v. Turkey, 13 februari 2003, par. 91; Lelya Sahin vs. Turkey, 25 november 2005, par. 107.

• 24 C. Evans & C. Thomas, ‘Church-State relations in the European Court of Human Rights’, Brigham Young University Law Review 2006, p. 717-719.

• 25 F.T. Oldenhuis e.a., Schurende relaties tussen recht en religie, Assen: Van Gorcum 2007, p. 8. Zie ook: B.P. Vermeulen & M.J. Kanne, ‘Kerk en staat en de mensenrechten´, in: L.C. van Drimmelen & T.J. van der Ploeg, Kerk en recht, Utrecht: Lemma 2004, p. 70-71.

• 26 T. Koopmans, Courts and political institutions, a comparative view, Cambridge: Cambridge University Press 2003, p. 204.

• 27 Brief van Thomas Jefferson aan de Danbury Baptist association in the state of Connecticut, 1 januari 1802. De strikte scheiding tussen kerk en staat in de VS moet overigens wel wat genuanceerd worden. De oorsprong ligt in de bescherming van enkele (letterlijk) staatskerken tegen beïnvloeding van de federale centrale overheid.

• 28 Voor een uitgebreidere beschrijving van deze relatie zie A.H.M. Dölle, ‘De verhouding tussen Kerk en Staat in het Koninkrijk der Nederlanden’, TPB 2002-10, p. 685-693.

• 29 Serif vs. Greece, 14 december 1999, par. 53; Supreme Holy Council of the Muslim community vs. Bulgaria, 16 december 2004, par. 96.

• 30 Zie www.yfc.nl, Factsheet Youth for Christ, 28 januari 2009.

• 31 ‘Te christelijk voor De Baarsjes’, Nederlands Dagblad 31 januari 2009.