Kruisbeelden op openbare scholen in Italië (II)

• Arrest

  Case of Lautsi and others v. Italy, ECHR 18-3-2011, Application no. 30814/06

• Onderwerp

  De wettelijke verplichting in Italië om ook op openbare scholen kruisbeelden op te hangen is volgens de Grand Chamber van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens niet in strijd met het recht van ouders om hun kinderen op te voeden in overeenstemming met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen.

• Relevante wetsartikelen

  Artikel 2, Eerste Protocol EVRM

• Achtergrond

  Op het moment dat de discussie over het ‘eigenzinnige’ optreden van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in de Nederlandse kranten in volle gang was,¹xZie onder andere Th. Baudet, ‘Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens vormt een ernstige inbreuk op de democratie’, NRC Handelsblad, 13 november 2010; D. Murray, ‘Laten we ons bevrijden van het Europese Hof’, de Volkskrant, 20 november 2010; T. Zwart, ‘Bied dat mensenrechtenhof weerwerk’, NRC Handelsblad, 17 januari 2011; Th. Baudet, ‘Brits verzet tegen Europese Hof is terecht’, NRC Handelsblad, 14 februari 2011; J. Goldschmidt e.a., ‘Hou Grondwet in ere, heren politici’, de Volkskrant, 11 april 2011; E. Dommering e.a., ‘Met Europese Verdrag voor Mensenrechten is niets mis’, de Volkskrant, 11 april 2011. deed de Grand Chamber van het Hof uitspraak in de zaak-Lautsi – over de kruisbeelden op openbare scholen in Italië. De verdedigers van het Hof wezen onmiddellijk op deze uitspraak als bewijs dat het Hof zich wel degelijk iets aantrok van de (overigens ook internationaal geuite²xOver de reacties op de eerste uitspraak in Italië, zie Susanna Mancini, ‘The crucifix rage. Supranational constitutionalism bumps against the counter-majoritarian difficulty’, European Constitutional Law Review, 6 (2010), nr. 1, p. 6-27.) kritiek. De uitspraak in eerste instantie, waarbij Italië werd veroordeeld, werd immers herroepen.
  Een kruisbeeld aan de muur van een openbare school moet worden beschouwd als een in essentie passief symbool, aldus de Grand Chamber. De invloed die daarvan uitgaat is niet vergelijkbaar met moraliserend onderwijs of met deelname aan religieuze activiteiten. Volgens de Grand Chamber heeft de Italiaanse regering door kruisbeelden verplicht te stellen in klaslokalen op alle scholen in Italië, daarom geen inbreuk gemaakt op artikel 2 lid 1 Eerste Protocol bij het EHRM. In deze bepaling staat het volgende: ‘Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de Staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, welke overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen.’
  De Kamer die zich in eerste instantie over de zaak uitsprak,³xDoor mij besproken in TvRRB 1 (2010), 1, p. 75-80. was juist van mening dat de verplichte aanwezigheid van kruisbeelden op scholen in Italië wel degelijk het recht van ouders beperkt om hun kinderen op te voeden conform hun religieuze en levensbeschouwelijke opvattingen. Bovendien beperkt de maatregel het recht van minderjarigen om te geloven of niet te geloven, zoals beschermd door artikel 9 EVRM. Het voorschrift over de kruisbeelden werd daarom onverenigbaar geacht met de plicht van de staat om neutraliteit te betrachten in de uitoefening van zijn publieke functie. Dat geldt in het bijzonder voor zover het gaat om het terrein van het onderwijs, aldus deze Kamer. Vandaar dat geconcludeerd werd dat sprake was van schending van artikel 2, Eerste Protocol EVRM, in samenhang met artikel 9 EVRM.

• Overwegingen van de Grand Chamber van het EHRM

  De Grand Chamber (althans, 15 van de 17 rechters) komt dus bijna anderhalf jaar later tot een diametraal tegenovergesteld oordeel. In een betrekkelijk korte (systematisch weinig voorbeeldige) einduitspraak stelt de Grand Chamber dat de staten een zekere mate van beleidsvrijheid genieten (de zogenoemde ‘margin of appreciation’) voor zover het gaat om de uitoefening van de publieke functies van onderwijs en opvoeding, in relatie tot het recht van ouders om hun kinderen op te voeden overeenkomstig hun religieuze of levensbeschouwelijke opvattingen (rechtsoverweging 69). Die ‘margin of appreciation’ geldt zowel de inrichting van de school als de opzet van het curriculum. Ook de beslissing van de Italiaanse autoriteiten om een bestaande traditie voort te zetten (namelijk door de verplichting kruisbeelden op scholen op te hangen), valt binnen de beleidsvrijheid die Italië in dit opzicht toekomt (r.o. 68). Verder is er volgens het Hof geen bewijs voor de stelling dat het tonen van een religieus symbool invloed kan uitoefenen op leerlingen (r.o. 66). Sterker, een kruisbeeld aan een muur is een ‘essentially passive symbol’ (r.o. 72).
  De conclusie van de Grand Chamber is dat de Italiaanse autoriteiten, door kruisbeelden op alle scholen verplicht te stellen, handelden binnen de grenzen van hun beleidsvrijheid, de zogenaamde ‘margin of appreciation’. Geen schending van artikel 2, Eerste Protocol EVRM.

• Bespreking

  De zaak-Lautsi van de Grand Chamber is om meerdere redenen opmerkelijk en interessant. Waar de eerste zaak door velen bekritiseerd werd als een inbreuk op de interne aangelegenheden van Italië, is deze uitspraak door de voorstanders binnengehaald als een bevestiging door het Hof van de uiteindelijke soevereiniteit van de staat. Verder is opmerkelijk het ongekend grote aantal interventies van ‘third parties’ dat in de zaak voor de Grand Chamber werd gehoord. Van het Europees Parlement gingen 33 leden naar het Hof, en mensenrechtenorganisaties, zoals het Internationaal Comité voor Juristen en Human Rights Watch, en tien Europese regeringen (waaronder Armenië, Bulgarije, de Russische Federatie en Griekenland) kregen de mogelijkheid in de mondelinge behandeling van de zaak hun visie naar voren te brengen. Bovendien is natuurlijk opmerkelijk het verschil tussen beide uitspraken.
  Om te beginnen: waarom hanteert de Grand Chamber (van 17 rechters, waarvan 15 het met de einduitspraak eens zijn) in deze zaak eigenlijk de doctrine van de ‘margin of appreciation’? Hoewel de appreciatiemarge vast onderdeel is van de case-law van het Hof, wordt deze doctrine vooral daar gehanteerd waar de betreffende verdragsbepaling een belangenafweging van de lidstaat mogelijk maakt. Zo staat in de artikelen 8 tot en met 11 EVRM (‘family life’, vrijheid van godsdienst, vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vergadering) immers in de beperkingsclausule van het tweede lid de zinsnede ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’. De noodzakelijkheidstoets kan, als over het legitieme doel van de beperking geen consensus bestaat binnen de landen van de Raad van Europa, volgens vaste jurisprudentie leiden tot de overweging van het Hof dat de lidstaten een zekere beleidsvrijheid moet worden gelaten. Wat ‘noodzakelijk’ is kan van staat tot staat verschillen en het Hof dient de staat (die een betere inschatting kan maken van de situatie) een zekere vrijheid te laten. In die situaties treedt het Hof alleen als supervisor op. Probleem is alleen wel dat de ‘margin of appreciation’ uiteindelijk tot een automatische goedkeuring van statelijke inbreuken kan leiden.
  Terugkomend op deze zaak: de clausule of de beperking ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’ is, staat als zodanig niet in artikel 2, Eerste Protocol. Het Hof gebruikt de ‘margin of appreciation’ (die uiteraard veel vaker bruikbaar is voor het Hof) nu in een heel ander verband. De redenering gaat als volgt. Het kruisbeeld is evident een religieus symbool. De Italiaanse regering meent echter dat de aanwezigheid van kruisbeelden in klaslokalen deel uitmaakt van de historische ontwikkeling van Italië. Het kruisbeeld heeft daarom niet alleen een religieuze connotatie, maar tegelijk een ‘identity-linked one’. Het kruisbeeld staat in een traditie die (opnieuw, volgens de Italiaanse regering) moet worden voortgezet. Sterker, het crucifix symboliseert de ‘beginselen en waarden die de oorsprong van de democratie en westerse beschaving vormen’ (sic!). Om die reden is de aanwezigheid van het kruisbeeld in klaslokalen gerechtvaardigd (r.o. 67).
  Vervolgens stelt het Hof dat over de vraag of deze traditie moet worden voortgezet, binnen de lidstaten geen overeenstemming bestaat en dat deze daarom binnen de ‘margin of appreciation’ van de betrokken staat valt (r.o. 68). Het lijkt echter volkomen vanzelfsprekend dat er geen consensus bestaat onder de lidstaten over de vraag of religieuze symbolen op staatsscholen geoorloofd zijn. Sterker, de meeste landen hebben op dat punt helemaal geen regeling getroffen, zo blijkt ook uit het overzicht dat het Hof aan zijn overwegingen vooraf laat gaan.
  Interessant is ook wat het Hof stelt over de mogelijk indoctrinerende werking die van een kruisbeeld aan de muur zou kunnen uitgaan. In essentie gaat het om een passief symbool, meent de Grand Chamber. Vandaar dat het principe van neutraliteit toch gewaarborgd is. Anders dan de Kamer, die het kruisbeeld en de hoofddoek aanduidde als ‘powerful external symbols’, meent het Hof dat ‘it cannot be deemed to have influence on pupils comparable to that of didactic speech or participation in religious activities’ (r.o. 73).
  Vijftien tegen twee rechters menen dat de verplichting om ook op openbare scholen kruisbeelden in klaslokalen op te hangen, geen schending van artikel 2, Eerste Protocol EVRM oplevert. Maar de vraag blijft natuurlijk wel: naar welke school moeten mensen als mevrouw Lautsi (een echte prinzipienreiterin) hun kinderen (die inmiddels 18 en 20 zijn) dan naartoe sturen?

• De dissenting opinion

  De dissenting opinion is geschreven door rechter Malinverni (uit Zwitserland) en medeondertekend door een andere rechter. Deze rechter constateert om te beginnen dat het rechtsvergelijkende onderzoek van het Hof laat zien dat in de meeste landen geen specifieke regeling bestaat over crucifixen in klaslokalen. Definitieve conclusies over een Europese consensus (of het ontbreken daarvan) lijken daarom moeilijk te trekken. In het geval van de omstreden Italiaanse regeling ging het bovendien om betrekkelijk oude, koninklijke besluiten, waarvan dus de democratische legitimatie twijfelachtig was (r.o. 1, vierde alinea). Maar dat terzijde.
  De dissenter gaat vervolgens in op artikel 2, Eerste Protocol, waarvan hij meent dat het (in de tweede zin) een positieve verplichting aan de staat oplegt om het recht van ouders te eerbiedigen, zodat dat onderwijs en die opvoeding in overeenstemming zijn met hun religieuze en filosofische overtuigingen. Vervolgens stelt de rechter dat waar staten positieve verplichtingen opgelegd krijgen, de ‘margin of appreciation’ beperkt is (!).
  De hedendaagse multiculturele samenleving, vervolgt de rechter, vereist strikte neutraliteit ten aanzien van openbaar onderwijs (r.o. 2, eerste alinea). De staat dient zich in te spannen om pluralisme in het onderwijs, als ‘fundamenteel kenmerk van een democratische samenleving’ in de zin van de Conventie te bevorderen. Opmerkelijk is dat het Italiaanse Constitutionele Hof in zijn jurisprudentie het principe van staatsneutraliteit ook uitdrukkelijk erkent – de staat moet onpartijdig zijn ten opzichte van religieuze overtuigingen.
  Artikel 2, Eerste Protocol eist bovendien dat de staat, bij het vervullen van zijn taken, erop toeziet dat kennis op objectieve, kritische en pluralistische wijze wordt overgebracht. ‘Schools should be a meeting place for different religions and philosophical convictions, in which pupils can acquire knowledge about their respective thoughts and traditions.’ En: het principe van neutraliteit van de staat ten aanzien van religieuze denominaties betreft niet alleen de inhoud, maar het gehele onderwijssysteem (r.o. 3, eerste alinea). Aangezien primair en secundair onderwijs verplicht is, mag de staat niet een symbool aan leerlingen opdringen waarmee zij zich niet kunnen identificeren. Door dat te doen, schendt de Italiaanse regering de bewuste bepalingen, aldus de dissenters.
  Op een in april 2011 door de Universiteit van Amsterdam georganiseerd symposium over rechterlijk activisme⁴xBij de aanbieding aan prof. J.A. Peters van het boek Rechterlijk activisme, onder redactie van A.J. Nieuwenhuis, J.H. Reestman en C.M. Zoethout, Nijmegen 2011. stemde de Nederlandse rechter van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, Egbert Myjer, nadrukkelijk in met de stelling dat de rechter mede tot taak heeft minderheden te beschermen. Maar, zo kan men zich afvragen, als dat zo is, waarom is mevrouw Lautski dan niet in het gelijk gesteld, als behorend tot de minderheid in het gelovige Italië?

• Een overweging ten overvloede

  Het Hof stond voor een heel lastig dilemma; in zekere zin stond het gezag van het Hof zelf op het spel. Bij een bevestiging van de uitspraak in eerste instantie zou dat gezag wel eens ernstig aangetast kunnen worden. Het EHRM is geen Supreme Court van de Verenigde Staten, waar ondanks de aanmerkelijke verschillen tussen de staten niettemin sprake is van een grotere mate van homogeniteit dan binnen de 47 lidstaten van de Raad van Europa. Bovendien is het duidelijk dat over een zo delicaat onderwerp als ‘religie’ en de verhouding tussen kerk en staat, binnen de landen van de Raad van Europa zeer verschillend wordt gedacht. Het Hof draagt in zijn case-law dan ook uit dat zowel regimes met een ‘laïcistisch’ karakter (Frankrijk), als landen met een staatskerk (het Verenigd Koninkrijk, Denemarken) verenigbaar zijn met de uitgangspunten van het EVRM. Dat het Hof zich terughoudend opstelt voor zover het gaat om het voorschrijven door een van de lidstaten van religieuze symbolen op scholen, is daarom – hoewel mijns inziens juridisch niet juist – vanuit politiek oogpunt wel te begrijpen.

Noten

• 1 Zie onder andere Th. Baudet, ‘Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens vormt een ernstige inbreuk op de democratie’, NRC Handelsblad, 13 november 2010; D. Murray, ‘Laten we ons bevrijden van het Europese Hof’, de Volkskrant, 20 november 2010; T. Zwart, ‘Bied dat mensenrechtenhof weerwerk’, NRC Handelsblad, 17 januari 2011; Th. Baudet, ‘Brits verzet tegen Europese Hof is terecht’, NRC Handelsblad, 14 februari 2011; J. Goldschmidt e.a., ‘Hou Grondwet in ere, heren politici’, de Volkskrant, 11 april 2011; E. Dommering e.a., ‘Met Europese Verdrag voor Mensenrechten is niets mis’, de Volkskrant, 11 april 2011.

• 2 Over de reacties op de eerste uitspraak in Italië, zie Susanna Mancini, ‘The crucifix rage. Supranational constitutionalism bumps against the counter-majoritarian difficulty’, European Constitutional Law Review, 6 (2010), nr. 1, p. 6-27.

• 3 Door mij besproken in TvRRB 1 (2010), 1, p. 75-80.

• 4 Bij de aanbieding aan prof. J.A. Peters van het boek Rechterlijk activisme, onder redactie van A.J. Nieuwenhuis, J.H. Reestman en C.M. Zoethout, Nijmegen 2011.