Een vergeten episode uit de schoolstrijd: de ontdekking van ‘openbaar’ en ‘bijzonder’ onderwijs

‘(…) en verlangt Uwe Majesteit hiervan een treffende en waarlijk niet onaardige proef, uit al dien schat van verordeningen op het lager openbaar onderwijs kan niet eene definitie, noch van lager, noch van openbaar onderwijs te voorschijn worden gebracht, die niet straks door strijdige aanhalingen gelogenstraft wordt.’¹x G. Groen van Prinsterer, minderheidsnota bij het Rapport der Commissie, benoemd bij koninklijk besluit van de 12den November 1840, nr. 15, p. 46 (Bijlage Handelingen II 1849/50, Vde hoofdstuk, Bijlage B tot de memorie van beantwoording, nr. 71). Algemeen Rijksarchief, Inv.nr. 51, exh. 16 maart 1841, nr. 157 geheim, Archief BiZa, geheim archief 1814 -1850.

Het jaar 1848 wordt gezien als een van de mijlpalen in de geschiedenis van de schoolstrijd. In dat jaar werd de vrijheid van onderwijs voor het eerst expliciet in de Grondwet vastgelegd. Artikel 194 Grondwet 1848 luidde in zijn geheel:

1. Het openbaar onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der Regering.

2. De inrigting van het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienstige begrippen, door de wet geregeld.

3. Er wordt overal in het rijk van overheidswege voldoend openbaar lager onderwijs gegeven.

4. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezigt der overheid, en bovendien, voor zoover het middelbaar en lager onderwijs betreft, behoudens het onderzoek naar de bekwaamheid en zedelijkheid des onderwijzers; het een en ander door de wet te regelen.

5. De overheid doet van den staat der hooge, middelbare en lagere scholen jaarlijks een uitvoerig verslag aan de Staten-Generaal geven.’

Het artikel vereiste op verscheidene onderdelen een regeling bij wet. Nadat verschillende vergeefse pogingen waren gedaan om tot een regeling van het lager onderwijs te komen,²x Bij koninklijke boodschap van 3 september 1849, Bijlage Handelingen II 1849-1859, XLIX.1 (p. 257) was een voorstel ingediend (het voorstel-De Kempenaer). Hierna volgden het eerste voorstel-Van Reenen, ingediend bij koninklijke boodschap van 22 september 1854, Bijlage Handelingen II 1854/55, III.1 (p. 46) en het tweede voorstel-Van Reenen, ingediend bij koninklijke boodschap van 30 december 1855-1856, LIV.1 (p. 443). kwam uiteindelijk in 1857 de wet tot stand die door artikel 194 Grondwet 1848 werd vereist.³x Wet van 13 augustus 1857, Stb. 103. Deze Wet op het lager onderwijs onderscheidde in artikel 3 tussen openbare en bijzondere scholen:

‘Openbare scholen zijn die, opgerigt en onderhouden door de gemeenten, provinciën en het Rijk, afzonderlijk of gezamenlijk; de overige zijn bijzondere scholen.’

Opmerkelijk is dat artikel 194 Grondwet 1848 zelf niet repte over bijzonder onderwijs of bijzondere scholen; evenmin als de Grondwetten van 1815 en 1814 dit deden. Pas in 1917 zou de Grondwet in artikel 192 spreken van bijzonder (algemeen vormend lager) onderwijs als categorie naast openbaar (algemeen vormend lager) onderwijs.
Ogenschijnlijk zette artikel 194 Grondwet 1848 in het eerste en laatste artikellid zelfs het praktisch gelijkluidende onderwijsartikel van 1815 voort.⁴x Zie voor de tekst hiervan par. 2. In de tussentijd had zich echter een kleine revolutie voltrokken die bepalend zou zijn voor de verdere vormgeving van ons onderwijsbestel. Welke was dat? Om dat te achterhalen moeten wij terug naar de Staatsregeling van 1798, om dan via het prille begin van het nieuwe Koninkrijk in 1814 en de daaropvolgende politieke ontwikkelingen rond het onderwijsbestel uiteindelijk weer in 1848 uit te komen.

• Openbaar onderwijs tegenover huiselijk onderwijs

  In 1814 stond de overheid voor de taak om vorm te geven aan een lageronderwijsbestel. Pogingen hiertoe waren in de periode tussen 1795 en 1814 ook al ondernomen, maar gezien de politiek weinig stabiele toestand waren deze maar deels gelukt.⁵x Zie over de schoolwetten van 1801 en 1803, A.M. van der Giezen, De eerste fase van de schoolstrijd in Nederland (1795-1806) (diss.), Assen 1937; over de wet van 1806, zie hierna. Het eenheidsstreven moest zich nog meten met taaie federalistische krachten, en de scheidslijn tussen patriot en prinsgezind was nog niet helemaal verdwenen.⁶x Zie hierover o.a. Van der Giezen 1937, p. 168 e.v.
  Belangrijk was in elk geval wel dat erkend was dat er voor de overheid een taak weggelegd was op het gebied van het onderwijs en dat bij de uitvoering van die taak niet zonder meer teruggevallen kon worden in oude patronen. Van een werkelijk onderwijsbestel was immers vóór 1795 niet of nauwelijks sprake geweest. Bovendien waren op het gebied van het onderwijs wereldlijk en geestelijk gezag met elkaar verstrengeld. Van kerkwege werd toezicht uitgeoefend op ‘gemeentescholen’, en overheidsfunctionarissen hadden zeggenschap over het door of vanwege de kerk gegeven onderwijs.⁷x Van der Giezen 1937, p. 1 e.v. De kerk was toen de gereformeerde kerk (die later de hervormde kerk zou heten).
  De uitdrukking ‘openbaar onderwijs’ was al bekend vóór 1795. Met openbaar onderwijs werd het onderwijs bedoeld dat gegeven werd in scholen, in instituten dus. Deze uitdrukking werd gebruikt niet in tegenstelling tot ‘bijzonder onderwijs’, maar in tegenstelling tot het zogenaamde huiselijke onderwijs.⁸x Vgl. J.M. van Brugge, G.L.M. van Rienen & A.M.L. van Wieringen, ‘Overheid en onderwijs, een aarzelende verbintenis rond 1800’, in: L. Box e.a. (red.), Vrijheid van onderwijs, Nijmegen: Link 1977, p. 39. De Bataafse omwenteling, die een fundamentele breuk betekende in de bestaande verbondenheid van kerk en staat, bracht mee dat het ‘openbaar’ onderwijs op een nieuwe leest geschoeid moest worden: ook op het gebied van het openbaar onderwijs moesten kerk en staat op enigerlei wijze worden gescheiden. Dit betekende nog niet meteen het einde van de traditionele betekenis van ‘openbaar onderwijs’ in de zin van niet-huiselijk onderwijs.
  De Staatsregeling van 1798 stelde in artikel 92 een ‘Agent van Nationaale Opvoeding waaronder begrepen is de Geneeskundige Staatsregeling, de vorming der Nationaale Zeden, en de bevordering van het openbaar Onderwijs, en van Konsten en Wetenschappen’ in het vooruitzicht. Over het openbaar onderwijs als zodanig werd niets geregeld. Alleen in de additionele artikelen, waarvan het overgrote merendeel van de bepalingen betrekking had op voorzieningen die getroffen moesten worden in verband met de nieuwe verhouding van de staat tot de kerk, was bepaald:

  ‘Alle openbaare Instituuten, ter bevordering der Wetenschappen, in deze Republiek bij de aanneming dezer Staatsregeling aanwezig, blijven op denzelfden voet voordduren, tot dat daaromtrend, door het Uitvoerend Bewind, eenig voorstel van verändering aan het Vertegenwoordigend Lichaam gedaan, en door Hetzelve zal worden goedgekeurd.’

  Deze overgangsbepaling gebruikte het woord ‘openbaar’ nog op de oude, vertrouwde wijze.⁹x De Instructie voor de Agent van Nationale Opvoeding, vastgesteld bij Decreet van het Vertegenwoordigend Lichaam van 21 december 1798, gebruikte t.a.v. scholen het woord ‘openbaar’ in de oude betekenis. Het Decreet is opgenomen als Bijlage I in: A. van den Ende, Geschiedkundige Schets van Neêrlands Schoolwetgeving, met Aanteekeningen en Bijlagen, Deventer 1846, deel 2, p. 169-184. De zoon van stadhouder Willem V, de latere koning Willem I, aanvaardde in 1813 de hem aangeboden soevereiniteit ‘onder waarborging eener wijze constitutie’,¹⁰x Zie H. Colenbrander, Ontstaan der Grondwet I (Rijksgeschiedkundige publicatien, kleine serie, 1), Den Haag 1908, p. 26. en stelde daartoe een Grondwetscommissie in. Deze stond onder leiding van Gijsbert Karel van Hogendorp, die in de Franse tijd al enige schetsen voor een constitutie had opgesteld.¹¹x Zie hierover o.m. L.W.G. Scholten, Thorbecke en de onderwijsvrijheid tot 1848 (diss.), Utrecht 1928, p. 25-26.
  In de Grondwetscommissie van 1814 is over het onderwijs, in tegenstelling tot de bepalingen omtrent de godsdienst, nauwelijks gesproken.¹²x Zie Colenbrander 1908, en over 1815 Colenbrander 1908 (kleine serie 7). De commissieleden konden zich spoedig vinden in de volgende bepaling:

  ‘Ter bevordering van Godsdienst, als een vaste steun van den Staat en ter uitbreiding van kennis is het openbaar onderwijs op de hooge, middelbare en lage scholen een aanhoudend voorwerp van zorge der Regering. De Souvereine Vorst doet van den staat dier scholen jaarlijks aan de Staten-Generaal een uitvoerig verslag geven.’

  Bij de betekenis van het woord ‘openbaar’ in deze bepaling werd niet stilgestaan: stilzwijgend werd de oude betekenis overgenomen.
  Een jaar later, in 1815, kwam al een nieuwe Grondwet tot stand, nodig gemaakt door de vereniging met België. Evenmin als het jaar daarvoor werd nu in de Grondwetscommissie, waarvan Van Hogendorp weer voorzitter was, gesproken over de betekenis van het woord ‘openbaar’, dat in de grondwettelijke onderwijsbepaling gehandhaafd bleef. De formulering van artikel 140 Grondwet 1814 veranderde iets. Artikel 226 Grondwet 1815 luidde:

  ‘Het openbaar onderwijs is een aanhoudend voorwerp van zorg der Regering. De Koning doet van den staat der hooge, middelbare en lage scholen, jaarlijks, aan de Staten-Generaal, een uitvoerig verslag geven.’

  Ook werd de grondwettelijke bepaling over het onderwijs samen met de bepaling over de armenzorg in een nieuw hoofdstuk naast de godsdienst geplaatst, dus niet meer, zoals in 1814 het geval was geweest, in hetzelfde hoofdstuk. Dit was om te voorkomen dat ingrijpen van de overheid in onderwijs en armenzorg consequenties zou hebben voor de kerkelijke vrijheid, en dat een bepaald kerkgenootschap overwicht in onderwijs of armenzorg zou kunnen krijgen. Deze redengeving is in de Grondwetscommissie van 1815 uitdrukkelijk verwoord; bedacht moet hierbij worden dat na de vereniging met België de getalsmatige verhouding tussen katholiek en protestant anders was geworden.
  In het nieuwe grondwetsartikel werd met ‘het openbaar onderwijs’ − in het Frans l’instruction publique – niets anders bedoeld dan ‘niet-huiselijk onderwijs’. Van Hogendorp gebruikte ook zelf in zijn Bijdragen waarin hij – meestal incidenteel – het onderwijs ter sprake bracht, het woord ‘openbaar’ in heel algemene zin, zonder dit nader toe te lichten.¹³x G.K. van Hogendorp, Bijdragen tot de Huishouding van Staat in het Koninkrijk der Nederlanden (tweede verbeterde uitgave onder toezigt van J.R. Thorbecke), Amsterdam, deel I, p. 55-56 en p. 245 en deel IV, p. 395 en 396.

• Openbaar onderwijs als zorg voor de regering

  Niet het onderwijs dus, maar het openbaar onderwijs werd door de Grondwet 1814 aan de zorg van de regering toevertrouwd. Hoe heeft zij zich van die zorg gekweten?
  Nog vóór de afkondiging van de Grondwet 1814 werd bij Soeverein Besluit¹⁴x Besluit van 20 maart 1814, Stb. 39; de afkondiging van de Grondwet 1814 vond plaats op 29 maart 1814. de Wet op het lager schoolwezen en onderwijs in de Bataafse republiek gehandhaafd, met onder andere het daarbij behorende Reglement voor het lager schoolwezen en onderwijs in de Bataafsche Republiek.
  Het Reglement onderscheidde tussen openbare en bijzondere scholen. Artikel 2 luidde:

  ‘De lagere scholen worden onderscheiden in dezulke, die uit eenige publieke, hetzij lands, departementale, plaatselijke, geestelijke, kerkelijke of eenige andere openbare kas hoegenaamd, geheel of gedeeltelijk regtstreeks onderhouden of ondersteund worden, of behoren tot een gesticht, hetwelk op eenigerhande wijze uit eene publieke kas onderhoud of vasten onderstand erlangt. – En in dezulke, wier onderhoud, buiten de bijdrage of toelage uit eenige publieke kas, gevonden wordt uit bijzondere kassen, fondsen, toelagen of penningen. De eersten heeten openbare en de laatste bijzondere scholen; ook worden dezelver onderwijzers onderscheiden in openbare en bijzondere.’

  Bijzondere scholen werden door artikel 3 van het Reglement als volgt onderverdeeld:

  ‘1^o. De zoodanige, die of bij uitsluiting behooren, hetzij tot eenige diakonie of eenig godshuis, van welke gezindte ook, hetzij ook tot eenig ander, geheel op zich zelve staande, gesticht, − of ten eenenmale komen ten koste en ten laste van een of meerdere bijzondere personen, die zich tot derzelver oprigting en geregeld en toereikend onderhoud onderling verbonden of verenigd hebben.
  2^o. De zoodanige, die, zonder eenigerhande vasten onderstand of bezoldiging, haar onderhoud geheel en al vinden uit het provenu van de schoolgelden en kostpenningen der af- en aankomende leerlingen.’

  Met het introduceren van het onderscheid van de artikelen 2 en 3 brak het Reglement met de indeling die gehanteerd was in de daaraan voorafgegane wetten van 1801 en 1803. De wet van 1801 had reeds een ‘moderner’ criterium ingevoerd ter onderscheiding van soorten scholen, namelijk afhankelijkheid van werkzaamheid bij de overheid. De wet van 1803 stapte hier weer van af.
  In het Reglement waren op zijn minst sporen te vinden voor het huidige onderscheid. Uit de memoires van de ontwerper van het Reglement, Adriaan van den Ende, blijkt dat de tweede categorie bijzondere scholen bedoeld was voor het verschaffen van een wettelijke basis voor drie met name genoemde scholen.¹⁵x Van der Giezen 1937, p. 144, alsmede de (eveneens daar vermelde:) Van den Ende 1846, deel I, p. 46. Zo werd de bestaande situatie bestendigd. De inhoud van artikel 2 van het Reglement verdient niet alleen de aandacht wat betreft de betiteling van geestelijke en kerkelijke kassen als ‘openbaar’,¹⁶x Zie hierover A.A. de Bruin, Het ontstaan van de schoolstrijd (diss.), Leiden 1985, p. 192; iets anders: Van der Giezen 1937, p. 131. Zie over het ruime criterium van subsidiëring J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, Arnhem 1886, deel II, p. 771. maar ook wat betreft het ruime criterium van subsidiëring.
  Hoewel de classificatie van belang was met het oog op de daaraan verbonden rechtsgevolgen, lieten de jaarlijkse schoolverslagen zich daaraan aanvankelijk weinig gelegen liggen. Toen pas na 1825 begonnen werd cijfers over aantallen scholen te verstrekken, werd opgemerkt dat die niet helemaal klopten: bij de rapporteurs bleek onduidelijkheid te bestaan over de wettelijke criteria.¹⁷x De Bruin 1985, p. 307, noot 44. Zie over het karakter van de schoolverslagen ook De Bruin 1985, p. 194 e.v. en p. 201 e.v. Verder bestonden er allerlei tussenvormen tussen een school die werd opgericht en in stand gehouden van overheidswege en door particulieren. Dat maakte het criterium van exclusieve bekostiging problematisch. Dat blijkt duidelijk uit het Voorloopig Verslag van de Commissie van Rapporteurs over het voorstel van Wet op het Lager en Middelbaar Onderwijs. Elke extra financieringsbron was meegenomen om een school op peil te houden en het voortbestaan ervan te verzekeren.¹⁸x Bijlage Handelingen II 1854/55, III.4 (p. 736).
  De wet was bij de totstandkoming in 1806 overigens goed ontvangen door de kerkbesturen. De ‘heilzame werking’ van de wet werd in den lande geprezen, en men was trots op de loftuitingen daaromtrent van ‘vreemde geleerden’.
  De wet van 1806 hanteerde dus een onderscheid tussen openbare en bijzondere scholen dat niet samenviel met het onderscheid niet-huiselijk en huiselijk, ook al was het begrip ‘openbaar’ van het Reglement ruim. Echter, niet alleen Van Hogendorp, die zo nauw betrokken was geweest bij de totstandkoming van de grondwettelijke bepalingen over onderwijs, sprak in zijn Bijdragen over ‘openbaar’ onderwijs in heel algemene zin in de oude betekenis, ook de persoon die aan de wieg had gestaan van de regelingen van 1806, Adriaan van den Ende, deed dit in zijn memoires. De betekenis van het grondwettelijk begrip ‘openbaar onderwijs’ stelde hij uitdrukkelijk aan de orde:

  ‘Ook hier kan Openbaar alleen begrepen worden in tegenoverstelling van huisselijk; aanhoudend, dus lijdt de opgedragen zorg geene verandering, veel min vermindering; zorg, niet blootelijk toezigt, geen slechts lijdelijk aanzien, maar werkzame invloed, vaderlijke waakzaamheid en bestiering (…); uitvoerig verslag, hoe mogelijk buiten dusdanige zorg? – De ontwerpers der Grondwet erkenden, eerbiedigden en handhaafden dus de regten van den Troon, tiendubbel belangrijk en noodzakelijk bij de zoo zeer gemengde bevolking des Rijks. – Eenige afwijking van het beginsel, op toegevendheid verwonnen, kan niet dan het Landsbeheer bemoeijelijken, verwarring aanbrengen, onrust veroorzaken, partijen vormen, partijschap voeden, al meerdere vorderingen uitlokken, en wat niet al? Zoo spreekt de ervaring, − Bij al verdere afwijking en toegevendheid, wat is te verwachten? Eene, van alle zijden, hoogstmoeijelijke en hoogstzorgelijke toekomst?’¹⁹x Van den Ende 1846, p. 158.

  Van den Ende is doelbewust in zijn interpretatie van het begrip ‘openbaar’. De consequentie die hij uit de interpretatie trekt, is dat de regering zorg toekomt voor al het niet-huiselijke, hetgeen zich niet verdraagt met het ‘vrijlaten’ van een bepaald soort ‘openbaar’ onderwijs door onttrekking aan die zorg. Dit alles terwijl zijn wet en reglement van 1806 ten minste de mogelijkheid boden voor de ontwikkeling van een nieuwe interpretatie.
  De memoires van Van den Ende verschenen in 1846. Daarvóór had zich op het gebied van het (lager) onderwijs al het een en ander afgespeeld. Aanvankelijk, toen de verhoudingen in het onderwijs nog niet problematisch bleken, werd uit gewoonte nog op de oude voet gesproken van ‘openbaar’ onderwijs in de betekenis van niet-huiselijk onderwijs. Met de toenemende spanningen rond het onderwijsstelsel begon daarin verandering te komen.²⁰x F.C.L.M. Crijns, ‘De herziening van artikel 208 van de Grondwet. Het loon van de angst?’, in: A.K. Koekkoek e.a. (red.), Grondrechten. Commentaar op hoofdstuk 1 van de herziene Grondwet (Jeukensbundel), Nijmegen 1982, p. 486. Die spanningen deden zich voor binnen en tussen de uiteenlopende denominaties, tussen conservatieve en liberale stromingen en tussen het centraal en decentraal overheidsgezag. De spanningen ontlaadden zich allereerst binnen het bestaande grondwettelijke kader: daarmee nam het belang van de interpretatie van het grondwettelijk begrip ‘openbaar onderwijs’ aanmerkelijk toe.

• Spanningen rond het onderwijsstelsel

  De toenemende spanningen rond het onderwijs werden in de jaren twintig van de negentiende eeuw manifest. Zij waren al aan de oppervlakte gekomen voordat het belang van de interpretatie van het grondwettelijk begrip ‘openbaar onderwijs’ ontdekt was. Zo gebruikte Van Hogendorp bij het geven van zijn visie op de inmiddels in het onderwijs ontstane problemen het woord ‘openbaar’ nog in de oude betekenis, zonder bij het begrip zelf uitdrukkelijk stil te staan:

  ‘Ik heb dit op de vrijheid van het openbaar onderwijs aan te merken, dat dezelve een natuurlijk recht is evenals de vrijheid van spreken en van de drukpers. Bij de Grondwet wordt het openbaar onderwijs aan niemand verboden en blijft dus aan iedereen geoorloofd. Art. 226 van dezelve stelt, dat het openbaar onderwijs een aanhoudend voorwerp van de zorg van de Regering is. Hiermede wordt de Regering verpligt om zorg te dragen, dat er een openbaar onderwijs bestaat. Maar naast het openbaar onderwijs door de Regering ingesteld, behoudt iedereen het regt om ook een openbaar onderwijs te geven. (…) Ik besluit met deze eenvoudige stelling dat wij volgens de Grondwet een openbaar onderwijs moeten hebben, ingesteld door de Regering; dat elk ingezeten daarboven de vrijheid heeft en het regt bezit om in het openbaar te onderwijzen, behoudens zijne verantwoording aan de gewonen regter, zoo als bij de drukpers en alle andere handelingen; dat elk ingezeten even zoo de vrijheid en het regt behouden heeft om zijn kinderen zoodanig openbaar onderwijs te laten genieten als hij verkiest, hetzij binnen ’s lands of buiten ’s lands. In zoo verre als deze grondwettige vrijheden van de Nederlander verkort zijn geworden is de Grondwet geschonden.’²¹x G.K. van Hogendorp, Brieven en gedenkschriften VI, 1815-1825, Den Haag 1902, p. 402-433; vgl. p. 440: ‘De Bisschoppen hadden kleine Seminariën voor de humanoria opgerigt, en deze kleine Seminariën werden ongevoelig openbare scholen voor de geheele Roomsch-Katholijke jeugd.’

  Een pleidooi voor vrijheid van onderwijs met behulp van een dergelijke interpretatie van het begrip ‘openbaar’ zou op den duur niet vruchtbaar blijken te zijn. Een terminologisch onderscheid was dus nodig.
  Opmerkelijk is verder de hierna geciteerde passage uit de Brieven en Gedenkschriften van Van Hogendorp, waarin hij wijst op het nog van kracht zijn van de regelingen van 1806 en daarover zijn ongenoegen uit: het gaat om krachtens overgangsrecht gehandhaafde bepalingen, die uit de aard der zaak alleen maar bedoeld zijn te blijven gelden totdat er overeenkomstig de Grondwet een voorziening is getroffen.²²x Idem, p. 442-443. Van een confrontatie tussen de betekenis van het woord ‘openbaar’ zoals gehanteerd bij de interpretatie van de Grondwet en die van de regelingen van 1806 blijkt niets:

  ‘Voorleden jaar heb ik eerst eene andere leer in de Zuidelijke dagbladen gevonden, en daar met verwondering gelezen, dat de Koning het regt heeft om een openbaar onderwijs in te stellen. Naderhand heb ik dezelfde leer ontmoet in stukken die een officieel aanzien hadden. Eindelijk heb ik bemerkt, dat ook de besluiten en instellingen der Regering van dit beginsel uitgingen. De zaak vervolgens nader onderzoekende, heb ik gezien, dat de grondslag van onze vertegenwoordige handelingen te vinden is in de wet van 2 April 1806 onder den Raadspensionaris Schimmelpenninck, door welke het monopolie van het middelbaar en lager onderwijs gevestigd wordt in de Regering (…).’²³x Idem, p. 442.

  Inderdaad kwamen met name van katholieke zijde in de jaren twintig van de negentiende eeuw klachten over het onderwijs. Mogelijk is vanuit die hoek al ontdekt wat het belang was van de interpretatie van het grondwettelijk begrip ‘openbaar’ in de onderwijskwestie.
  Ook een andere hoofdrolspeler begon zijn gedachten over het onderwijs te ontvouwen: Guillaume Groen van Prinsterer. Zijn vroege ideeën over het onderwijs zijn te vinden in de Nederlandsche Gedachten. Daarin reageert hij op wensen van katholieken, waartegen hij zich scherp afzet. Deze houding beïnvloedt zijn interpretatie van het woord ‘openbaar’. Groen had al vrij snel door wat de interpretatie van het grondwettelijk onderwijsartikel voor consequenties had: zelf interpreteert hij dit dan ook doelbewust.
  Aanvankelijk was Groen erg positief over de bestaande situatie op het gebied van het onderwijs. Hij wees op de lange, goede werking van de regeling in het Noorden en de aanvankelijke ‘dankbaarheid’ voor de regeling in het Zuiden. Zijn onbegrip over de ontevredenheid die in de Zuidelijke Nederlanden aan het ontstaan was, was groot:

  ‘Intusschen kwam zulks met de wenschen der Geestelijkheid, welke de uitsluitende leiding van het onderrigt had verlangd, weinig overeen. (…)
  Het geschreeuw tegen het zoogenaamde monopolie werd in de Zuidelijke gewesten algemeen en, zoodra de vereeniging tusschen liberalen en Roomsch-Catholijken was gevormd, werd vrijheid van onderwijs met de meeste onstuimigheid geëischt. Men herinnerde zich het vervolg (…)
  Het kwam er nu op aan te zorgen dat niet de geestelijkheid door ongepaste uitbreiding van haar gestichten zich de vorming der aanstaande priesters geheel en bovendien het middelbaar onderwijs ook der leeken toeeigenen zou. Het werd vereischt de regten der kroon zorgvuldiger dan ooit te behouden; daar onbeperkte vrijheid vernietiging der instellingen van openbaar gezag en alleen heersching der geestelijkheid veroorzaken moest. Het was noodig het lager onderwijs te bevestigen; het middelbaar onderwijs te verbeteren; de Academiën, met de Latijnsche scholen, staande te houden; en dien zin voor kennis en wetenschap aan te moedigen en te versterken, welke de voornaamste voorwaarde tot den bloei van het onderwijs is.
  Uit dit standpunt moet het besluit van 27 Mei worden onderzocht.’²⁴x G. Groen van Prinsterer, in: Nederlandsche Gedachten, Zaturdag den 17den Julij 1830 (Deel II, nr. 8, p. 29-30). Zie over het besluit van 27 mei 1830, par. 5.

  Groen kon dus goed uit de voeten met de bestaande wetgeving, verlangde geen vrijheid van onderwijs; en ging impliciet uit van de bevoegdheid van de Kroon op dit gebied.
  De betekenis van het begrip ‘openbaar’ kwam snel daarna aan de orde in de Nederlandsche Gedachten:

  ‘De uitdrukking openbare onderwijzers, écoles publiques, ten aanzien der instellingen van openbaar gezag, is niet van onvoorzigtigheid vrij. Daardoor kan zoo ligt Art. 226 tot die instellingen worden beperkt, gelijk reeds de Courier de la Meuse van den 12den December heeft beweerd dat instruction publique alleen het onderwijs is dans les établissements publics. Het was niet zonder grond dat in de voordragt van 26 November alle twijfeling ten dien opzichte buitengesloten werd. Altijd is, ook in de zuidelijke Gewesten, elk onderwijs als openbaar beschouwd, hetwelk niet gegeven werd, gelijk de Courrier het uitdrukt, par ce qu’on appelle un précepteur. (…)’²⁵x Een ‘précepteur’ is een huisonderwijzer. G. Groen van Prinsterer, in: Nederlandsche Gedachten, Vrijdag den 6den Augustus 1830 (Deel II, nr. 10, p. 39). Zie verder over Groens aanvankelijke positieve houding ten opzichte van het bestaande onderwijsbestel, Scholten 1928, p. 48 en p. 86-87; A.M. van der Giezen, Een halve eeuw Nederlandse onderwijspolitiek (1806-1857), p. 109 e.v.

  De passage spreekt voor zich.

• Het voorstel van Wet op het openbaar onderwijs

  Groen bespreekt in zijn Nederlandsche Gedachten de voordracht van 26 november en het besluit van 27 mei. Met de voordracht was bedoeld het op 26 november 1829 door de Koning ingediende voorstel van Wet op het openbaar onderwijs. Dit voorstel werd wegens zware kritiek op 27 mei 1830 ingetrokken en op dezelfde dag kwam daarvoor in de plaats een koninklijk besluit dat wijzigingen aanbracht in de regeling van het lager onderwijs.²⁶x Het voorstel van Wet tot regeling van het onderwijs werd ingediend bij koninklijke boodschap van 26 november 1829, Bijlage Handelingen II 1829/30, XVII.1 (p. 708). Het voorstel van wet was uitdrukkelijk bedoeld als uitvoering van de grondwettelijk opgedragen zorgplicht:

  Artikel 3 bepaalde:

  ‘Het openbaar onderwijs wordt gegeven:
  1^o. in instellingen, welke door de zorg van het algemeen bestuur of van provinciale of plaatselijke besturen zijn opgerigt of door dezelve, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, onderhouden worden;
  2^o. in instellingen, welke door bijzondere personen opgerigt en door hen buiten bezwaar van eene openbare kas onderhouden worden, en
  3^o. door personen, hun beroep makende van het geven van onderwijs aan leden van onderscheidene huisgezinnen.’

  In 1829 had Thorbecke een brochure over het onderwijs geschreven: Over het bestuur van het onderwijs met betrekking tot eene aanstaande wetgeving.²⁷x (J.R. Thorbecke), Over het bestuur van het onderwijs met betrekking tot eene aanstaande wetgeving, Zutphen 1829. Deze brochure had een gematigde strekking en was door Groen in de Nederlandsche Gedachten geprezen.²⁸x G. Groen van Prinsterer, in: Nederlandsche Gedachten, Vrijdag den 30sten October 1829 (Deel I, nr. 9, p. 35-36). Uit het terloops spreken van ‘particuliere ondernemingen voor het openbaar onderwijs’²⁹x (J.R. Thorbecke), Over het bestuur van het onderwijs met betrekking tot eene aanstaande wetgeving, Zutphen 1829, p. 34. blijkt de toen nog vrij algemene gangbaarheid van het aloude gebruik van het begrip ‘openbaar onderwijs’. In de Aanteekening op de Grondwet ging Thorbecke zeer expliciet in op de betekenis van de grondwettelijke onderwijsbepaling.³⁰x J.R. Thorbecke, Aanteekening op de Grondwet (nieuwe tweede uitgave, tweede deel (1843)), Den Haag 1906. Zie over de eerste uitgave van de Aanteekening, Scholten 1928, p. 98-100; L.W.G. Scholten, Voetstappen van Thorbecke, Assen 1966, p. 54-55; alsmede A.M. van der Giezen, Een halve eeuw Nederlandse onderwijspolitiek (1806-1857), p. 117-119. Daarbij stond hij ook stil bij de betekenis van het begrip ‘openbaar’. Van een eenduidige betekenis was nog geen sprake:

  ‘Het openbaar onderwijs: wat is openbaar? Door publiek gezag ingesteld? Of onderwijs met open deuren? Volgens de wetgeving v. 1806 zijn publieke scholen alle, die uit eenige publieke kas onderstand genieten. Eene bepaling, die, ook nog opgenomen in de fransche wet v. 28 Juni 1833, verwerpelijk schijnt. In het voorstel van wet, bij boodschap v. 26 Nov. 1829 aan de Statengeneraal ingezonden, werd openbaar verklaard in tegenstelling tot huisselijk. Hier kan openbaar geene andere, dan de eenvoudige beteekenis hebben, die in de eerste plaats werd aangeduid.
  Het openbaar onderwijs omvat de instellingen, van wege het Land, provinciën of gemeenten verordend. De regering zal er, natuurlijk binnen de grenzen harer wettige magt, aanhoudend zorg voor dragen.’³¹x Thorbecke (1843) 1906, p. 295-296.

  Deze interpretatie is van belang met het oog op de consequenties die Thorbecke eraan verbindt:

  ‘Het is der overheid bij uitstek waardig, licht te verspreiden; het is publiek belang, schoon geenszins, gelijke eene bevoegdheid van publieke magt, zaak of regt der overheid alleen; zij zorgt voor onderwijs; maar het publiek onderwijs is niet het eenige. Het sluit bijzonder onderwijs niet buiten. Welke is de betrekking der overheid tot dit laatste? Hierover zwijgt de Grondwet.’³²x Thorbecke (1843) 1906, p. 296.

  Vervolgens ontwikkelt Thorbecke enkele gedachten over de inhoud van, door hem noodzakelijk geachte, wetgeving op dit terrein. Deze wetgeving moet naar zijn idee beperkt van strekking zijn.
  Inmiddels was Groen van Prinsterer teruggekomen van zijn oorspronkelijk positieve beoordeling van het (openbaar) onderwijs. Zijn misnoegen over het koninklijk besluit van 27 mei 1830 liet niets te twijfelen over. Van verschillende zijden en om verschillende redenen werd voor ‘vrijheid van onderwijs’ gepleit; in de voorstellen tot herziening van de Grondwet van 1840 was het onderwijs echter niet betrokken. Dit verhinderde de sprekers in de Staten-Generaal, in dubbelen getale bijeen, onder wie ook Groen, echter niet om het woord te voeren over deze kwestie. Tot nu toe had de onderwijskwestie zich binnen het bestaande grondwettelijke kader afgespeeld. Nu werd het grondwetsartikel zelf ter discussie gesteld. Duidelijk was dat de standpunten ver uiteen lagen.
  Bij lezing van de redevoeringen gehouden in 1840 ter gelegenheid van de grondwetsherziening in de dubbele vergadering van de Staten-Generaal blijkt nog steeds verschil in gebruik van het woord ‘openbaar’ met betrekking tot het onderwijs. Aan de nieuwe opvattingen kon niet meer voorbij worden gegaan. De betekenisverschuiving had zich echter nog niet geheel voltrokken. Opmerkelijk is dat degenen die het begrip ‘openbaar’ in de ‘nieuwe’ betekenis gebruikten (zoals onder meer Gevers van Endegeest en Groen van Prinsterer), een omschrijving van dat begrip gaven. Degenen die het begrip in de ‘oude’ betekenis gebruikten, deden dat impliciet. Opmerkelijk is ook dat het nieuwe woordgebruik niet uitsluitend door de voorstanders van een nieuwe onderwijsregeling werd gebruikt; het omgekeerde is ook niet het geval. Zo verklaarde de katholieke vertegenwoordiger Luyben zich voor de vrijheid van onderwijs:

  ‘Ik wensch als verdere wijzigingen in ons Staatsverdrag te zien opnemen de vrijheid van onderwijs. Die vrijheid versta ik op deze wijze: het onderwijs, hetwelk bekostigd wordt door de Regering, behoort te worden geregeld door de wet. Verder moet het aan elk vader, aan elken voogd vrijstaan, zijne kinderen en pupillen te doen onderwijzen door leermeesters van zijne keuze. Het moet te dien einde aan een ieder zijn vrijgelaten, openbaar onderwijs te geven, mits hij hebbe een getuigschrift van zedelijkheid en bekwaamheid, om het even in welk gewest van het Rijk hij zulks hebben verkregen.’³³x 8ste zitting, 27 augustus 1840, p. 31-32.

  Openbaar onderwijs wordt door Luyben dus nog in de oude betekenis gebruikt. Wel onderscheidt hij tussen onderwijs dat wel of niet van overheidswege bekostigd wordt. Met de ruime interpretatie van ‘openbaar’ onderwijs komt hij niet goed uit: gedeeltelijk immers is de zorg der regering volledig terecht en moet zij bij wet vorm krijgen; deels heeft die grondwettelijke zorgplicht betrekking op het vrij te verklaren onderwijs; een expliciete nieuwe grondwetsbepaling acht hij derhalve aangewezen.
  Groen van Prinsterer, redenerend vanuit de opvatting van afwijzing van de ‘vereeniging der gezindheden op de scholen,³⁴x Idem, p. 47. maakte een expliciet onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Daarbij week hij af van de in 1830 gehanteerde interpretatie:³⁵x Zie over de verandering in de houding van Groen onder meer A.M. van der Giezen, Een halve eeuw Nederlandse onderwijspolitiek (1806-1857), p. 135 e.v.

  ‘Voorts is (wat er ook van het nuttige of verderfelijke der tegenwoordige inrigtingen en van de wenschelijkheid en mogelijkheid eener wijziging of verandering zij) het gedwongene vereeniging, en dit verheugt mij, onbestaanbaar geworden. Voor het bijzonder onderwijs, waardoor ik versta het onderwijs gegeven zonder bijdrage van de Staat, zal, behoudens toezigt der Regering en onder waarborg van kunde en goed gedrag, ten minste eenige vrijheid moeten worden vergund. (…) Geene zoodanige vrijheid van onderwijs als ik hier aangeduid heb, het corrolarium der gewetensvrijheid, kan op den duur worden geweigerd, en, zoo het openbaar onderwijs, van Gouvernements-wege bekostigd, zich tegen dat soort mededinging (gelijk ten aanzien van sommige gewesten te voorzien is) niet handhaven kan, zal dit onvermogen wel het krachtigste bewijs wezen dat men, in plaats van op de Gouvernments-scholen in het aangenomen stelsel te volharden, beter zou gedaan hebben in tijds aan de geheele of gedeeltelijke wegneming van een radicaal gebrek gedachtig te zijn.’

  Groen relateert deze interpretatie niet aan artikel 226 Grondwet 1815. Kort daarna zou hij dit wél doen.
  Van de vergadering der Staten-Generaal maakten ook enkele schoolopzieners deel uit, namelijk Van Dam van Isselt, Sloet tot Oldhuis en Van Leeuwen. Het is niet verwonderlijk dat zij hun meningen omtrent het onderwijs uiteenzetten. Alle drie proberen zij, reagerend op het betoog van Groen van Prinsterer, aan te tonen dat het bestaande ‘openbaar’ onderwijs niet onchristelijk is en dat leerstellig onderwijs op die scholen zich niet zou verdragen met het grondwettelijk voorschrift. Opmerkelijk is dat zij zich niet veel gelegen laten liggen aan de terminologie.³⁶x Van Dam van Isselt in de 19de zitting, 29 augustus 1840; Van Leeuwen, 11de zitting, 31 augustus 1840. Zie daarnaast ook bijv. Van Rappard, 9de zitting, 28 augustus 1840, p. 53 en Gevers van Endegeest, 19de zitting, 29 augustus 1840, p. 84.
  De grondwettelijke onderwijsbepaling werd in 1840 niet gewijzigd. Zelfs wijziging van de wetgeving van 1806 werd niet nodig geacht; dit was tenminste het standpunt van de commissie die bij koninklijk besluit van 12 november 1840 (nr. 15) benoemd was om de klachten met betrekking tot het lager onderwijs te onderzoeken.³⁷x Zie p. 2, noot 2. Volgens het ‘rapport van den Minister van Binnlandsche Zaken van den 20sten November 1840, n^o. 530, geheim’, ageren drie groepen tegen het bestaande stelsel: protestanten die leerstellig onderwijs voorstaan, katholieken die daarenboven het huidige stelsel niet vinden stroken met hun godsdienst, en vrijzinnigen die in het algemeen voor vrijheid zijn. De commissie vatte het standpunt als volgt samen:

  ‘En dan moet de Commissie nagenoeg met eenstemmigheid verklaren, dat in de wet zelve geene aanleiding voor gemoedsbezwaren aan eene of andere godsdienstige gezindheid is te vinden. De meerderheid der Commissie beschouwt bovendien het tijdstip van den jare 1806, waarin de wet is uitgevaardigd, als een tijdstip van groote verdraagzaamheid en vrijgevigheid in het punt van godsdienstige begrippen: − de letter, de geest, de strekking der wet; de bij dezelve door de Regering gevoegde algemeene reglementen, instructien en verdere verordeningen; de circulaire van den toenmaligen Secretaris van Staat voor de Binnenlandsche Zaaken, van den 30sten mei 1806, aan de synoden, kerkeraden en kerkvoogden der verschillende kerkelijke gezindheden: – alle deze stukken ademen christelijke liefde en vrijheid voor een iegelijk, om zijne kinderen te doen opleiden in de geloofsleer, welke naar de inspraak van zijn geweten werd aangekleefd.
  Maar eene andere vraag is het, of, inzonderheid in de laatste jaren, bij de toepassing en uitvoering der wet, gemelde geest en strekking wel overal naar behooren zijn in acht genomen?
  En dan aarzelt de Commissie niet, die vraag ontkennend te beantwoorden.’³⁸x Idem, p. 3.

  Terminologisch volgt de commissie het voetspoor van de regelingen van 1806; daarbij neemt zij wel de vrijheid schooltypes nader aan te duiden, zoals ‘openbare gemeentescholen’, ‘gemengde scholen’ en ‘afzonderlijke eigen scholen’ (opgericht door kerkgenootschappen). Aan de betekenis van het begrip ‘openbaar’ ging de commissie niet zonder meer voorbij.³⁹x Algemeen Rijksarchief, Archief Groen van Prinsterer, inv.nr. 35. De opsteller van een van de minderheidsnota’s, Van Wijkerslooth, stelde een vergaande onderscheiding van scholen voor: naast gemengde (naar godsdienstige gezindheid) en niet-gemengde bijzondere scholen. Het laatste type school was een ‘eigen’ school.⁴⁰x Idem (noot 2), p. 19 e.v.
  Groen van Prinsterer, eveneens lid van de commissie, had ook een minderheidsnota ingediend. Daarin zette hij zijn standpunt omtrent vrijheid van (bijzonder) onderwijs uiteen, en zijn ideeën omtrent splitsing van de openbare scholen naar gezindheden. Wat de terminologie betreft, hield hij vast aan de interpretatie die hij tevoren ook in de vergaderingen betreffende de grondwetsherziening 1840 had gebruikt, inclusief de daaraan verbonden consequenties:

  ‘Aldus ben ik genaderd tot het voorname punt, ten opzigte waarvan ik, in de hoofdzaak van drie leden, en in bijzonderheden ook van de twee overige verschil; namelijk tot de stelling dat, bij verandering der wet, het regt moet worden verleend of erkend om bijzondere scholen op te rigten, behoudens behoorlijke aangifte, genoegzame waarborgen van de bekwaamheid en zedelijkheid der onderwijzers, en geregeld toezigt van het Gouvernement. (…)
  Die bevoegdheid, waarop men uit algemeene gronden van billijkheid aanspraak meent te hebben, wordt ook verlangd bepaaldelijk als een grondwettig regt. En inderdaad, wanneer men de Grondwet eenvoudig en in de wel bekende gemoedsstemming der jaren waarin zij gemaakt is, interpreteert, kan men, behoudens het toezigt dat het openbaar gezag, uit den aard der zaak, ook over particuliere instellingen heeft, uit art. 224 geene andere gevolgtrekking afleiden, dan dat de Staat zorgen moet dat er, naar evenredigheid der behoefte, gelegenheid tot behoorlijk onderrigt zij.
  Noch in den geest, noch in de letter der Grondwet ligt schijn of schaduw eener noodwendige onderwerping van het bijzonder onderwijs aan het beheer van den Staat. Zeer te regt heeft men zich bovendien ook op art. 188 beroepen; de gewetensvrijheid komt met naauwe beperkingen van het regt van onderwijs en opvoeding weinig overeen; en de Kerk, wanneer men haar ter goeder trouw en zonder bekrompenheid beschermt, behoort ten minste in de keus van het schoolonderrigt voor de kinderen der gemeente vrijheid te hebben.’⁴¹x Nota B, p. 39-47 (p. 42).

• De schoolstrijd op grondwettelijk niveau uitgevochten

  De oplossing van de onderwijskwestie was in 1840 al op grondwettelijk niveau getild, zij het tevergeefs. Het was, ondanks het advies van de commissie van 1840 en ondanks het koninklijk besluit van 1842, niet waarschijnlijk dat het daarbij zou blijven.
  De negenmannen stelden in 1844 de volgende grondwettelijke bepaling voor:

  ‘1. De inrigting van het publiek onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienstige begrippen, door de wet geregeld.
  2. De Koning doet van den staat der hooge, middelbare en lagere scholen aan de Staten-Generaal jaarlijks een uitvoerig verslag geven.’

  Deze bepaling betekende een aanzienlijk verschil met de bestaande grondwettelijke bepaling. Toch getuigt het voorstel van voorzichtigheid, immers vrijheid van onderwijs wordt geïmpliceerd, maar niet uitdrukkelijk gegarandeerd. Uit de toelichting blijkt dat de term ‘publiek onderwijs’ aansluit bij de betekenis die Thorbecke in zijn Aanteekening omtrent ‘openbaar onderwijs’ verwoord had.⁴²x Bijlage Handelingen II 1844/45, XX, p. 463. De Tweede Kamer wees het voorstel af. Langzaam maar zeker begon de nieuwe terminologie vaste voet aan de grond te krijgen. Een weg terug leek nauwelijks meer mogelijk.
  In 1848 werd uiteindelijk een voorstel gedaan dat tot grondwetswijziging zou leiden. Aan het voorstel van 1844 werd iets toegevoegd: de garantie van vrijheid van onderwijs, ‘behoudens het toezigt der overheid, en bovendien, voor zoover het middelbaar en lager onderwijs betreft, behoudens het onderzoek naar de bekwaamheid en zedelijkheid des onderwijzers, het een en ander door de wet te regelen’.⁴³x Bijlage Handelingen II 1847/48, XLIX.20 (p. 354). Voor het net iets anders luidende voorstel van de Grondwetscommissie, zie Scholten 1928, p. 129. De memorie van toelichting verklaarde over het voorstel:

  ‘De inrigting van het openbaar onderwijs wordt, zoo luidt nu het 2^de artikel van het ontwerp van wet, met eerbiediging van ieders begrippen, door de wet geregeld. Dat wil zeggen: er zal een openbaar onderwijs zijn, dat zich niet begeeft op het terrein der godsdienstige begrippen, en de inrigting van dit onderwijs zal door de wet worden geregeld; dat wil zeggen: zal uitgaan van het gezag.
  Tegenover dit openbaar onderwijs, door den Staat ingesteld, aangekweekt, aanbevolen en beschermd, zal intusschen overstaan het regt voor elk, die, naar regelen door de wet te stellen, van zijne bekwaamheid en zedelijkheid kan doen blijken, om vrijelijk zijne kundigheden aan anderen mede te delen.
  Tegenover dat openbaar onderwijs, van het gezag uitgaande, zal overstaan het regt der ouders om naar hunne begrippen de opvoeding hunner kinderen te regelen, en de ontwikkeling van hun verstand toe te vertrouwen aan hen, die geheel onafhankelijk van het gezag, met bekwaamheid en zedelijkheid toegerust, de bevoegdheid tot het geven van onderwijs hebben verkregen. (…)
  Nu, daarentegen, wanneer het wets-ontwerp der Regering wordt aangenomen, kan er voldoening voor allen zijn, want er kan zijn een openbaar onderwijs, waarbij eens ieders godsdienstige begrippen worden geëerbiedigd, en een vrij onderwijs, dat bij sommigen op den grond van eene bepaalde leer kan zijn gevestigd, bij anderen op eene mededinging met het openbaar gezag berust, en zoo doende ijver, inspanning en verbetering uitlokt.’⁴⁴x Idem, p. 355.

  De toelichting is duidelijk, maar tegelijk behoedzaam: immers, net als het artikel zelf, vermijdt zij de term ‘bijzonder’.⁴⁵x Zie A.M. van der Giezen, Een halve eeuw Nederlandse onderwijspolitiek (1806-1857), p. 168. Open blijft de vraag wanneer nu precies gesproken kan worden van onderwijs ‘dat van het openbaar gezag uitgaat’.⁴⁶x Zie de discussie gevoerd in het kader van de in noot 3 genoemde voorstellen van wet. Na sterke aandrang van de Kamer⁴⁷x Bijlage Handelingen II 1847/48, XLIX.26, p. 472-473 (Voorlopig Verslag). wilde de regering de volgende bepaling toevoegen, ontleend aan de Grondwet van 1815: ‘Het openbaar onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der Regering.’⁴⁸x Bijlage Handelingen II 1847/48, XLIX.28, p. 548. (Nota van wijzigingen). De volgende wijziging werd geïntroduceerd in Bijlage Handelingen II 1847/48, XLIX.33 (p. 626).
  Ook gaf de regering toe aan de wens tot het opnemen van deze bepaling die het derde lid van artikel 194 Grondwet zou worden. Met het zo verkregen artikel, bleek een voorlopige pacificatie bereikt.

• Grondwet 1848; openbaar onderwijs versus bijzonder onderwijs

  Uiteindelijk, in 1848, werd de grondwettelijke tegenstelling tussen openbaar en huiselijk onderwijs verdrongen door de tegenstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Deze ontwikkeling was omstreeks het eind van de jaren twintig bescheiden op gang gekomen. Terwijl Van Hogendorp en Thorbecke nog over ‘openbaar onderwijs’ in de – nog – gangbare betekenis schreven, was blijkens de mededelingen van Groen van Prinsterer in de Nederlandsche Gedachten van katholieke zijde al de kracht van de nieuwe interpretatie ontdekt. Ook bij de parlementaire behandeling van het in 1929 ingediende voorstel van Wet op het openbaar onderwijs kwam van verschillende kanten kritiek op de classificatie van onderwijs in huiselijk en openbaar.
  Hoewel in 1840 de nieuwe tegenstelling zich scherper was gaan profileren, had de betekenisverschuiving nog geen algemeen beslag gekregen. Wel kozen Groen van Prinsterer en Thorbecke nu bewust voor het nieuwe onderscheid. Daarbij verschilden zij overigens in de wijze waarop zij de begrippen openbaar en bijzonder interpreteerden.
  De strijd om het juiste onderscheid was van groot belang. In de eerste helft van de negentiende eeuw speelde de interpretatie van het grondwettelijk begrip ‘openbaar onderwijs’ een duidelijke rol in de complexe juridische gevechten om het lager onderwijs. Deze speelden zich aanvankelijk af binnen het bestaande kader. De interpretatie van het grondwettelijk begrip fungeerde daarbij als argument voor het funderen of juist afwijzen van overheidsoptreden ten aanzien van al het schoolonderwijs.⁴⁹x De schoolstrijders hadden onderling uiteenlopende motieven, zie De Bruin 1985, p. 251 e.v.
  De verschuiving van de tegenstelling tussen openbaar en huiselijk onderwijs naar de tegenstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs was – met name onder de grondwettelijke bepalingen van 1814 en 1815 – van belang voor de ontwikkeling van dat bijzonder onderwijs als juridisch zelfstandige categorie: met deze verschuiving in betekenis kon ‘het’ bijzonder onderwijs ontstaan.
  De betekenisverschuiving bleek, zeker bij vergelijking van de tekst van 1848 met de grondwettelijke bepalingen van 1815 en 1814, slechts impliciet. De oude tegenstelling was ook nog niet helemaal vergeten: zo ging in 1848 de ‘Commissie voor de regeringsverslagen nopens den staat der hooge-, middelbare en lagere scholen in het Koninkrijk der Nederlanden’ in het verslag over de jaren 1845 en 1846 nog uitdrukkelijk uit van het grondwettelijk begrip ‘openbaar onderwijs’ van 1840.⁵⁰x Bijlage Handelingen II 1847/48, X en XXXI, p. 431: ‘Het openbaar onderwijs, zoo als dat of vanwege den Staat zelven gegeven, of, waar het anderen uitgaat, door de wet of het gezag wordt geregeld, is gewis een van de allerbelangrijkste onderwerpen, welke de vergadering van de vertegenwoordigers van eenig volk kunnen bezighouden.’ En p. 432: ‘Met het oog op deze bedoeling van den grondwetgever, het voorschrift verder ontledende, bevinden wij dat hier drie vereischten voorkomen, waaraan het verslag moet beantwoorden. (…) Het artikel der Grondwet handelt van het openbaar onderwijs; deze benaming is hier van zeer ruimen omvang; zij omvat niet alleen dat onderwijs hetwelk van staatswege en geheel of gedeeltelijk op kosten van den Staat of der gemeenten gegeven wordt, maar zij begrijpt alle onderwijs, welk volgens de bestaande wettelijke verordeningen aan het staatstoezigt is onderworpen.’
  Er bleven in 1848 ook nog vragen open. De eerstkomende jaren zou nog getwist worden over de exacte criteria ter onderscheiding van openbaar en bijzonder onderwijs.⁵¹x Zie noot 2. In de Wet op het lager onderwijs van 1857 was het resultaat te vinden: niet alleen het van overheidswege opgericht zijn, maar ook het van overheidswege onderhouden worden was daarbij beslissend. Dit laatste element werd in 1889 deels losgelaten, om – in overeenstemming met de visie van Thorbecke – volledig te verdwijnen in 1917, toen het bijzonder onderwijs voor het eerst naast het openbaar onderwijs een plaats in de Grondwet had gekregen.

Noten

• * Dit artikel is een bewerkte en verkorte versie van ‘Het juiste onderscheid. De interpretatie van het grondwettelijk begrip ‘openbaar onderwijs’ in de eerste helft van de 19de eeuw (I) en (II)’, School & Wet 1988, 1, p.11-15 resp. 1988, 2, p.36-40.

• 1 G. Groen van Prinsterer, minderheidsnota bij het Rapport der Commissie, benoemd bij koninklijk besluit van de 12den November 1840, nr. 15, p. 46 (Bijlage Handelingen II 1849/50, Vde hoofdstuk, Bijlage B tot de memorie van beantwoording, nr. 71). Algemeen Rijksarchief, Inv.nr. 51, exh. 16 maart 1841, nr. 157 geheim, Archief BiZa, geheim archief 1814 -1850.

• 2 Bij koninklijke boodschap van 3 september 1849, Bijlage Handelingen II 1849-1859, XLIX.1 (p. 257) was een voorstel ingediend (het voorstel-De Kempenaer). Hierna volgden het eerste voorstel-Van Reenen, ingediend bij koninklijke boodschap van 22 september 1854, Bijlage Handelingen II 1854/55, III.1 (p. 46) en het tweede voorstel-Van Reenen, ingediend bij koninklijke boodschap van 30 december 1855-1856, LIV.1 (p. 443).

• 3 Wet van 13 augustus 1857, Stb. 103.

• 4 Zie voor de tekst hiervan par. 2.

• 5 Zie over de schoolwetten van 1801 en 1803, A.M. van der Giezen, De eerste fase van de schoolstrijd in Nederland (1795-1806) (diss.), Assen 1937; over de wet van 1806, zie hierna.

• 6 Zie hierover o.a. Van der Giezen 1937, p. 168 e.v.

• 7 Van der Giezen 1937, p. 1 e.v.

• 8 Vgl. J.M. van Brugge, G.L.M. van Rienen & A.M.L. van Wieringen, ‘Overheid en onderwijs, een aarzelende verbintenis rond 1800’, in: L. Box e.a. (red.), Vrijheid van onderwijs, Nijmegen: Link 1977, p. 39.

• 9 De Instructie voor de Agent van Nationale Opvoeding, vastgesteld bij Decreet van het Vertegenwoordigend Lichaam van 21 december 1798, gebruikte t.a.v. scholen het woord ‘openbaar’ in de oude betekenis. Het Decreet is opgenomen als Bijlage I in: A. van den Ende, Geschiedkundige Schets van Neêrlands Schoolwetgeving, met Aanteekeningen en Bijlagen, Deventer 1846, deel 2, p. 169-184.

• 10 Zie H. Colenbrander, Ontstaan der Grondwet I (Rijksgeschiedkundige publicatien, kleine serie, 1), Den Haag 1908, p. 26.

• 11 Zie hierover o.m. L.W.G. Scholten, Thorbecke en de onderwijsvrijheid tot 1848 (diss.), Utrecht 1928, p. 25-26.

• 12 Zie Colenbrander 1908, en over 1815 Colenbrander 1908 (kleine serie 7).

• 13 G.K. van Hogendorp, Bijdragen tot de Huishouding van Staat in het Koninkrijk der Nederlanden (tweede verbeterde uitgave onder toezigt van J.R. Thorbecke), Amsterdam, deel I, p. 55-56 en p. 245 en deel IV, p. 395 en 396.

• 14 Besluit van 20 maart 1814, Stb. 39; de afkondiging van de Grondwet 1814 vond plaats op 29 maart 1814.

• 15 Van der Giezen 1937, p. 144, alsmede de (eveneens daar vermelde:) Van den Ende 1846, deel I, p. 46.

• 16 Zie hierover A.A. de Bruin, Het ontstaan van de schoolstrijd (diss.), Leiden 1985, p. 192; iets anders: Van der Giezen 1937, p. 131. Zie over het ruime criterium van subsidiëring J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, Arnhem 1886, deel II, p. 771.

• 17 De Bruin 1985, p. 307, noot 44. Zie over het karakter van de schoolverslagen ook De Bruin 1985, p. 194 e.v. en p. 201 e.v.

• 18 Bijlage Handelingen II 1854/55, III.4 (p. 736).

• 19 Van den Ende 1846, p. 158.

• 20 F.C.L.M. Crijns, ‘De herziening van artikel 208 van de Grondwet. Het loon van de angst?’, in: A.K. Koekkoek e.a. (red.), Grondrechten. Commentaar op hoofdstuk 1 van de herziene Grondwet (Jeukensbundel), Nijmegen 1982, p. 486.

• 21 G.K. van Hogendorp, Brieven en gedenkschriften VI, 1815-1825, Den Haag 1902, p. 402-433; vgl. p. 440: ‘De Bisschoppen hadden kleine Seminariën voor de humanoria opgerigt, en deze kleine Seminariën werden ongevoelig openbare scholen voor de geheele Roomsch-Katholijke jeugd.’

• 22 Idem, p. 442-443.

• 23 Idem, p. 442.

• 24 G. Groen van Prinsterer, in: Nederlandsche Gedachten, Zaturdag den 17den Julij 1830 (Deel II, nr. 8, p. 29-30). Zie over het besluit van 27 mei 1830, par. 5.

• 25 Een ‘précepteur’ is een huisonderwijzer. G. Groen van Prinsterer, in: Nederlandsche Gedachten, Vrijdag den 6den Augustus 1830 (Deel II, nr. 10, p. 39). Zie verder over Groens aanvankelijke positieve houding ten opzichte van het bestaande onderwijsbestel, Scholten 1928, p. 48 en p. 86-87; A.M. van der Giezen, Een halve eeuw Nederlandse onderwijspolitiek (1806-1857), p. 109 e.v.

• 26 Het voorstel van Wet tot regeling van het onderwijs werd ingediend bij koninklijke boodschap van 26 november 1829, Bijlage Handelingen II 1829/30, XVII.1 (p. 708).

• 27 (J.R. Thorbecke), Over het bestuur van het onderwijs met betrekking tot eene aanstaande wetgeving, Zutphen 1829.

• 28 G. Groen van Prinsterer, in: Nederlandsche Gedachten, Vrijdag den 30sten October 1829 (Deel I, nr. 9, p. 35-36).

• 29 (J.R. Thorbecke), Over het bestuur van het onderwijs met betrekking tot eene aanstaande wetgeving, Zutphen 1829, p. 34.

• 30 J.R. Thorbecke, Aanteekening op de Grondwet (nieuwe tweede uitgave, tweede deel (1843)), Den Haag 1906. Zie over de eerste uitgave van de Aanteekening, Scholten 1928, p. 98-100; L.W.G. Scholten, Voetstappen van Thorbecke, Assen 1966, p. 54-55; alsmede A.M. van der Giezen, Een halve eeuw Nederlandse onderwijspolitiek (1806-1857), p. 117-119.

• 31 Thorbecke (1843) 1906, p. 295-296.

• 32 Thorbecke (1843) 1906, p. 296.

• 33 8ste zitting, 27 augustus 1840, p. 31-32.

• 34 Idem, p. 47.

• 35 Zie over de verandering in de houding van Groen onder meer A.M. van der Giezen, Een halve eeuw Nederlandse onderwijspolitiek (1806-1857), p. 135 e.v.

• 36 Van Dam van Isselt in de 19de zitting, 29 augustus 1840; Van Leeuwen, 11de zitting, 31 augustus 1840. Zie daarnaast ook bijv. Van Rappard, 9de zitting, 28 augustus 1840, p. 53 en Gevers van Endegeest, 19de zitting, 29 augustus 1840, p. 84.

• 37 Zie p. 2, noot 2. Volgens het ‘rapport van den Minister van Binnlandsche Zaken van den 20sten November 1840, n^o. 530, geheim’, ageren drie groepen tegen het bestaande stelsel: protestanten die leerstellig onderwijs voorstaan, katholieken die daarenboven het huidige stelsel niet vinden stroken met hun godsdienst, en vrijzinnigen die in het algemeen voor vrijheid zijn.

• 38 Idem, p. 3.

• 39 Algemeen Rijksarchief, Archief Groen van Prinsterer, inv.nr. 35.

• 40 Idem (noot 2), p. 19 e.v.

• 41 Nota B, p. 39-47 (p. 42).

• 42 Bijlage Handelingen II 1844/45, XX, p. 463.

• 43 Bijlage Handelingen II 1847/48, XLIX.20 (p. 354). Voor het net iets anders luidende voorstel van de Grondwetscommissie, zie Scholten 1928, p. 129.

• 44 Idem, p. 355.

• 45 Zie A.M. van der Giezen, Een halve eeuw Nederlandse onderwijspolitiek (1806-1857), p. 168.

• 46 Zie de discussie gevoerd in het kader van de in noot 3 genoemde voorstellen van wet.

• 47 Bijlage Handelingen II 1847/48, XLIX.26, p. 472-473 (Voorlopig Verslag).

• 48 Bijlage Handelingen II 1847/48, XLIX.28, p. 548. (Nota van wijzigingen). De volgende wijziging werd geïntroduceerd in Bijlage Handelingen II 1847/48, XLIX.33 (p. 626).

• 49 De schoolstrijders hadden onderling uiteenlopende motieven, zie De Bruin 1985, p. 251 e.v.

• 50 Bijlage Handelingen II 1847/48, X en XXXI, p. 431: ‘Het openbaar onderwijs, zoo als dat of vanwege den Staat zelven gegeven, of, waar het anderen uitgaat, door de wet of het gezag wordt geregeld, is gewis een van de allerbelangrijkste onderwerpen, welke de vergadering van de vertegenwoordigers van eenig volk kunnen bezighouden.’ En p. 432: ‘Met het oog op deze bedoeling van den grondwetgever, het voorschrift verder ontledende, bevinden wij dat hier drie vereischten voorkomen, waaraan het verslag moet beantwoorden. (…) Het artikel der Grondwet handelt van het openbaar onderwijs; deze benaming is hier van zeer ruimen omvang; zij omvat niet alleen dat onderwijs hetwelk van staatswege en geheel of gedeeltelijk op kosten van den Staat of der gemeenten gegeven wordt, maar zij begrijpt alle onderwijs, welk volgens de bestaande wettelijke verordeningen aan het staatstoezigt is onderworpen.’

• 51 Zie noot 2.