DOI: 10.5553/NtER/138241202018024007007

Nederlands tijdschrift voor Europees rechtAccess_open

Institutioneel

Brexit. Het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie: een moeizaam partnerschap

Trefwoorden Brexit, artikel 50 VEU, Terugtrekkingsakkoord, toekomstige betrekkingen, Handelsregeling
Auteurs
DOI
Toon PDF Toon volledige grootte
Auteursinformatie Statistiek Citeerwijze
Dit artikel is keer geraadpleegd.
Dit artikel is 0 keer gedownload.
Aanbevolen citeerwijze bij dit artikel
Prof. dr. J.W. de Zwaan, 'Brexit. Het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie: een moeizaam partnerschap', NtER 2018-7-8, p.

Dit artikel wordt geciteerd in

      In deze bijdrage wordt een overzicht gegeven van de hoofdzaken betreffende het Brexit-dossier. Stilgestaan wordt bij het referendum van 23 juni 2018 en de gang van zaken sinds de kennisgeving van de Britse uittreding op 29 maart 2017. Daarbij komt de stand van zaken in de terugtrekkingsonderhandelingen aan de orde, de Britse voorstellen zoals vervat in het White Paper van juli 2018 en de perspectieven voor oplossingen van de nog uitstaande problemen. Met name de juridisch-institutionele aspecten van de diverse onderwerpen en problemen worden belicht.

    • Referendum 23 juni 2016

      Het vertrek van het Verenigd Koninkrijk (VK) uit de Europese Unie (EU)1xZie over de berichtgeving over dit dossier op de EU-website: https://europa.eu/newsroom/highlights/special-coverage/brexit_en. heeft alles te maken met meningsverschillen binnen de Britse regeringspartij, de Conservatieve Partij, over de voordelen van het Britse EU-lidmaatschap. Naar aanleiding van die verdeeldheid werd op voorstel van toenmalig eerste minister David Cameron besloten om, na de Lagerhuisverkiezingen in 2015, een volksraadpleging over het EU-lidmaatschap te organiseren. Dat referendum is op 23 juni 2016 gehouden. De verrassende uitkomst was dat degenen die deelnamen aan de stemming in meerderheid kozen voor een ‘leave’, een vertrek derhalve uit de Unie.2xDe stemverhouding was 51.9% voor uittreden (‘leave’) en 48.1% voor het in de EU blijven (‘remain’). Ook al was het referendum strikt genomen ‘raadgevend’ van karakter, Cameron had eerder al toegezegd dat de regering zich aan de uitkomst gebonden zou achten.
      Als belangrijkste redenen voor het uittreden zijn wel genoemd: het Euroscepticisme dat traditioneel in het VK heerst, zowel bij de regering als bij de bevolking; de aversie tegen de internemarktsamenwerking, en wel in het bijzonder tegen de werking van het fundamentele beginsel inzake vrij personenverkeer; de wens om (ook) uit de EU-douane-unie te treden, in samenhang met het verlangen om – voor de regeling van de economische betrekkingen met derde landen – ‘soevereiniteit’ terug te krijgen; en het – in Britse ogen – bureaucratische karakter van de EU-samenwerking.
      De Britse ‘economisch’ getinte bezwaren zijn opmerkelijk in het licht van het feit dat het VK als hoofdmotief om in 1973 toe te treden juist de internemarktsamenwerking aantrekkelijk leek te vinden. De wens om uit te treden uit de EU is ook verbazingwekkend, omdat het VK ten aanzien van belangrijke – nieuwe – politieke ontwikkelingen in het Europese integratieproces al tal van fundamentele uitzonderingen had verkregen.3xHet gaat om de Euro-samenwerking, de samenwerking op het gebied van de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht, en de Schengensamenwerking. Destijds had het VK ook een uitzondering bedongen bij het Sociaal Protocol dat aan het Verdrag van Maastricht was gehecht, maar die reserve is later weer ingetrokken.
      De uitslag van het referendum gaf David Cameron (die formeel campagne had gevoerd voor een ‘remain’) aanleiding zijn ontslag als Prime Minister in te dienen. Hij werd opgevolgd door Theresa May.

    • Artikel 50 VEU

      De juridische basis voor een lidstaat om uit de Unie te treden is artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).4xZie voor de tekst van het artikel het kader onderaan dit artikel.
      Het is moeilijk te achterhalen waarom deze bepaling – ingevoerd bij gelegenheid van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon – in het verdrag is opgenomen. Vermoedelijk heeft de introductie te maken met de veelheid van beleidsonderwerpen die in de loop der tijd in de verdragen zijn terecht gekomen, met een parallelle overdracht van bevoegdheden van het nationale naar het Europese bestuursniveau tot gevolg. Een ander aspect kan verband houden met de ‘constitutioneel’-achtige structuren die de EU gaandeweg heeft aangenomen. In samenhang kan de ‘identiteit’ van de EU bij sommige (vooral nieuwe) lidstaten als ‘bedreigend’ zijn overgekomen. In dat verband moet niet vergeten worden dat het Verdrag van Lissabon de rechtsopvolger was van het Verdrag tot vaststelling van een ‘Grondwet voor Europa’, dat zelf echter nimmer in werking is getreden.
      De formulering van de in totaal vijf leden van artikel 50 is zeer globaal en weinig precies. Bij lezing ervan rijzen dan ook veel vragen. Het cynische bij dit alles is dat als auteur van de teksten de voormalig Britse Permanent Vertegenwoordiger bij de EU, John Kerr, wordt aangewezen.
      Ingevolge het tweede lid van artikel 50 heeft de Britse regering bij brief van eerste minister Theresa May van 29 maart 2017 aan de voorzitter van de Europese Raad kennis gegeven van het voornemen van het VK om zich uit de EU terug te trekken.5xhttp://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-20001-2017-INIT/en/pdf. Ten gevolge van deze kennisgeving wordt momenteel onderhandeld over een akkoord ‘over de voorwaarden’ van de Britse terugtrekking. Bij de vormgeving van zo’n Terugtrekkingsakkoord dient ‘rekening’ te worden gehouden met ‘het kader van de toekomstige betrekkingen’ van het VK met de EU.
      Over het Terugtrekkingsakkoord wordt namens de EU onderhandeld door de Franse oud-minister van Buitenlandse Zaken en oud-commissaris Michel Barnier die periodiek van de Europese Raad een mandaat krijgt.6xZie voor de website van Barnier en zijn Taskforce: https://ec.europa.eu/info/departments/taskforce-article-50-negotiations-united-kingdom_en. Het Terugtrekkingsakkoord wordt aan EU-zijde gesloten door de Raad die daartoe met gekwalificeerde meerderheid besluit,7xHet VK is om begrijpelijke redenen uitgesloten van deelname aan deze besluitvorming: art. 50 lid 4 VEU. na goedkeuring door het Europees Parlement.8xDe Britse leden van het Europees Parlement hebben daarbij stemrecht. Dat is begrijpelijk, omdat leden van het Europees Parlement democratisch zijn verkozen en niet zozeer hun lidstaat vertegenwoordigen, als wel hun kiezers.
      Over het tweede akkoord, de tekst waarin de toekomstige relatie met het VK wordt geregeld, zegt artikel 50 niks. De onderhandelingen zullen dan ook plaatsvinden in overeenstemming met de algemene EU-voorschriften inzake onderhandelingen met derde landen, in eerste instantie artikel 218 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Naar verwachting – de inhoud zal het bereik van de exclusieve EU-bevoegdheden waarschijnlijk te buiten gaan – zal de vorm een gemengd akkoord zijn met artikel 217 VWEU als juridische basis, een verdrag dus waarbij niet alleen de EU maar ook de afzonderlijke lidstaten partij zijn. Dat gegeven is niet zonder belang omdat, behalve de Unie, alle lidstaten het akkoord geratificeerd zullen moeten hebben alvorens het inwerking kan treden. De ervaring leert dat met deze procedures veel tijd gemoeid kan zijn.
      Ingevolge het derde lid van artikel 50 VEU zijn de verdragen niet meer van toepassing op het VK met ingang van de datum van inwerkingtreding van dat akkoord, of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de eerdergenoemde kennisgeving. Die uiterste datum van vertrek is dus 30 maart 2019.9xIn de Britse stukken wordt consequent verwezen naar 29 maart om 23 uur, Greenwich time dus.
      De genoemde termijn van twee jaar kan alleen verlengd worden indien het VK daarom vraagt en alle overige 27 lidstaten met dat verzoek instemmen, in de vorm van een unaniem besluit van de Europese Raad.10xOok dit beginsel staat vermeld in het derde lid van art. 50 VEU.

    • Onderhandelingen

      In het kader van de onderhandelingen over het Terugtrekkingsakkoord hebben beide partijen hun prioriteiten gesteld.

      a. Prioriteiten

      Het VK heeft vooropgesteld dat het niet meer wil deelnemen aan de internemarktsamenwerking. Met name de werking van de vrijheid van personenverkeer levert bezwaren op, vanwege de – vermeende – massale influx van EU-migranten op de Britse arbeidsmarkt. In samenhang met de bezwaren tegen de internemarktsamenwerking wenst het VK ook de EU-douane-unie te verlaten. Het VK wil voorts niet meer onderworpen zijn aan het gezag van het Hof van Justitie bij de toepassing en interpretatie van EU-recht. Via de beëindiging van zijn lidmaatschap wil het VK tevens de bevoegdheid terugkrijgen om handelsakkoorden met derde landen te sluiten. Daarmee verkrijgt het ook de ruimte om een eigen migratiebeleid te voeren. Teneinde de werking van het zogenoemde Goede Vrijdagakkoord van 199811xHet akkoord, getekend op 10 april 1998 en gesloten tussen het VK en Ierland dat een einde poogde te maken aan de spanningen en gewelddadigheden in Noord-Ierland tussen de protestantse meerderheid die de band met de Britse Kroon wilde behouden en de katholieke minderheid die voorstander was van aansluiting van Noord-Ierland bij Ierland. Het akkoord betekende een belangrijke stap in het vredesproces in Noord-Ierland. veilig te stellen, dringt het VK er wel op aan dat de grens tussen Ierland en Noord-Ierland –onvermijdelijk een nieuwe ‘buiten’-grens van de EU na het vertrek van de VK – zo veel mogelijk ‘onzichtbaar’ blijft. Controles zouden niet aan de grens mogen plaatsvinden.12xZie voor een opsomming van de Britse bezwaren en desiderata het White Paper van de Britse regering van juli 2018: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/725288/The_future_relationship_between_the_United_Kingdom_and_the_European_Union.pdf, het voorwoord van eerste minister Theresa May en p. 3 (de inleiding van de Britse hoofdonderhandelaar Dominic Raab).
      De EU heeft vanaf het begin van het proces de handhaving van verworven rechten van personen – EU-burgers in het VK maar, net zo goed, Britse burgers woonachtig in andere lidstaten13xNaar verluidt verblijven er rond 3.5 miljoen EU-burgers in het VK, en rond 800.000 Britse burgers in andere lidstaten: zie de informatie op p. 32 van het, reeds genoemde, Britse White Paper. – als harde eis voor instemming met de uittreding gesteld. Daarnaast wil de EU een nette financiële afrekening vanwege de beëindiging door het VK van zijn deelname aan EU-beleid en -projecten. Ook van haar kant is de EU voorstander van een goede regeling voor de grens van Ierland met Noord-Ierland, teneinde het vredesproces op dat eiland zo min mogelijk te verstoren. Vanuit de Unie is echter wel steeds gewezen op de inhoudelijk-complexe en politiek gevoelige aard van de ‘grens’-problematiek.

      b. Overgangsperiode

      Al snel is duidelijk geworden hoe ingrijpend een scheiding zou zijn. Het zich losmaken uit een intensief integratieverband met gemeenschappelijk beleid op tal van beleidsterreinen is een omslachtig en tijdrovend proces. Al in december 2017 is men het daarom eens geworden over een overgangsperiode, niet zozeer wat betreft de datum van vertrek van het VK uit de EU, maar voor de implementatie van de rond de uittreding te maken afspraken.14xwww.consilium.europa.eu/media/32236/15-euco-art50-guidelines-en.pdf. EU-hoofdonderhandelaar Michel Barnier heeft wel steeds gezegd dat er zonder akkoord op álle punten geen algemene overeenstemming kan zijn: ‘Nothing is agreed until everything is agreed.’ In verband met de looptijd van het lopende Meerjarig Financieel Kader (de meerjarenbegroting van de Unie) tot eind 2020 is vervolgens, op aandrang van de EU, afgesproken dat ook de overgangsperiode tot eind 2020 duurt.
      De afspraak inzake de overgangsperiode betekent dat het EU ‘acquis’ – de EU-wetgeving, het EU-beleid en de rechtspraak van het Hof van Justitie – tot eind 2020 in zijn geheel, met inbegrip van daarin tot die tijd nog aan te brengen wijzigingen, onverminderd voor het VK zal gelden. Vanaf 30 maart 2019 zal het VK echter niet meer aan de beleidsontwikkeling en besluitvorming meedoen. Het land staat in die zin tijdens de overgangsperiode – letterlijk – aan de zijlijn.

    • Terugtrekkingsakkoord

      Aan de tekst van het Terugtrekkingsakkoord wordt al lang gewerkt. De gepubliceerde versie van het ontwerpakkoord is gedateerd op 19 maart 2018.15xhttps://ec.europa.eu/commission/publications/draft-agreement-withdrawal-united-kingdom-great-britain-and-northern-ireland-european-union-and-european-atomic-energy-community-0_en. Sedert die datum is echter ook op veel andere punten dan in de tekst van 19 maart aangegeven, vooruitgang geboekt.
      Het ontwerpakkoord kent zes delen. Aan het ontwerpakkoord zijn twee ontwerpprotocollen gehecht, een inzake de problematiek Ierland/Noord-Ierland en het andere inzake de soevereine Britse zones op Cyprus.
      Over een veelheid van teksten is al overeenstemming bereikt. Dat geldt16xEr bestaat vooralsnog geen Nederlandse vertaling van het ontwerpakkoord, vandaar dat verwezen wordt naar de Engelstalige titels. een groot deel van Deel Een (‘Common Provisions’), Deel Twee (‘Citizens’ Rights’); onderdelen van Deel Drie (‘Separation Provisions’);17xHet gaat om onderwerpen die in het kader van de scheiding van belang zijn. In de eerste plaats wordt een serie ‘economische’ onderwerpen behandeld: goederenverkeer, douaneprocedures, btw en accijnzen alsmede intellectuele eigendom. Vervolgens komen onderwerpen aan de orde zoals politie- en strafrechtelijke samenwerking, rechterlijke samenwerking in civiele en handelszaken, de bescherming van persoonsgegevens, aanbesteding, de VK-uittreding uit Euratom, rechterlijke en administratieve procedures alsmede administratieve samenwerking. Deel Drie bevat ook regelingen betreffende, enerzijds, de afbouw van privileges en immuniteiten en, anderzijds, de terugtrekking uit instellingen, organen, agentschappen en andere EU-lichamen. Deel Vier (‘Transition’); Deel Vijf (‘Financial Provisions’);18xHet gaat om de financiële afbouw van de VK-verplichtingen in het kader van het Meerjarig Financieel Kader, de deelname aan gemeenschappelijke programma’s en projecten, de betrokkenheid bij het functioneren van instellingen en organen, en het aandeel in de lasten van het EU-ambtenarenkorps. In de teksten worden concrete bedragen niet genoemd. In de media is wel gesteld dat het gaat om 45 miljard euro, of meer. en onderdelen van Deel Zes (‘Institutional and Final Provisions’).
      Ten aanzien van een aantal specifiek juridisch-institutionele onderwerpen diene het volgende.

      a. Burgerrechten

      Wat betreft de EU is het onderwerp burgerrechten – Deel Twee Terugtrekkingsakkoord – bevredigend geregeld. In wezen komt het erop neer dat voor EU-burgers die ten tijde van het eind van de overgangsperiode rechtsgeldig in het VK verblijven, het bestaande EU-acquis inzake wetgeving, beleid en jurisprudentie van het Hof van Justitie ook in de toekomst gehandhaafd blijft. Hetzelfde geldt uiteraard voor Britse onderdanen die rechtsgeldig verblijf houden in andere lidstaten. De gegarandeerde faciliteiten gelden ook voor familieleden. Voor deze problematiek is in het bijzonder de inhoud van codificatie-Richtlijn 2004/38/EG van belang.19xPbEU 2004, L 158/77 e.v., zoals gewijzigd. Over de gevolgen van Brexit voor het personenverkeer met de landen van de Europese Economische Ruimte (Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) en Zwitserland wordt apart door het VK onderhandeld.

      b. Rol Hof van Justitie

      Ten aanzien van het onderwerp Burgerrechten – Deel Twee van het Terugtrekkingsakkoord – is afgesproken dat Britse rechters tot acht jaar ná het einde van de overgangsperiode verzoeken voor prejudiciële beslissingen aan het Hof van Justitie kunnen voorleggen. In deze gevallen gaat het echter om een bevoegdheid, ook voor de hoogste rechter.20xArt. 151 Terugtrekkingsakkoord. Anders dan in het systeem van (de derde alinea van) art. 267 VWEU voorgeschreven, is dus ook de hoogste Britse rechter niet verplicht om te verwijzen. De monitoring inzake de implementatie van de in Deel Twee neergelegde afspraken wordt aan Britse kant opgedragen aan een onafhankelijke autoriteit (the ‘Authority’).21xArt. 152 Terugtrekkingsakkoord.
      Voor het overige zijn, voor zover bekend, over de rol van het Hof van Justitie nog geen afspraken gemaakt. De EU zou graag zien dat het Hof van Justitie de bevoegdheid krijgt om tot het eind van de overgangsperiode (a) rechtstreekse beroepen ingesteld door of tegen het VK te behandelen en (b) verzoeken van Britse rechters tot het geven van een prejudiciële beslissing te beantwoorden.22xArt. 82 Terugtrekkingsakkoord. Een vergelijkbare bepaling is opgenomen voor infractieprocedures die door de Commissie (of een lidstaat) tegen het VK aanhangig worden gemaakt aangaande rond de overgangsperiode gemaakte afspraken.23xArt. 83 lid 1 Terugtrekkingsakkoord. Een speciesbepaling betreft het voorleggen van prejudiciële verzoeken aan het Hof van Justitie in zaken die betrekking hebben op feiten die zich vóór het einde van de overgangsperiode hebben voorgedaan. Ook hier gaat het om een bevoegdheid (‘… may request …’).24xArt. 83 lid 2 Terugtrekkingsakkoord.

      c. Institutionalia en geschillenbeslechting

      Wat betreft het toezicht op de uitvoering en toepassing van het Terugtrekkingsakkoord is in eerste instantie een algemeen-politieke rol weggelegd voor een Gemeenschappelijk Comité (‘Joint Committee’).25xDeel Zes (Part Six), Titel III, art. 157 Terugtrekkingsakkoord. Bij de uitvoering van deze taak wordt het Comité geassisteerd door een aantal gespecialiseerde comités.26xArt. 158 Terugtrekkingsakkoord. Daarover bestaat overeenstemming.
      Procedures inzake de beslechting van geschillen over de uitlegging en toepassing van het Terugtrekkingsakkoord zijn nog niet overeengekomen. Duidelijk is wel dat het Comité ook hier een rol zal vervullen. De EU wil het Comité in dat verband de bevoegdheid toekennen om bij twijfel een verzoek voor een prejudiciële beslissing aan het Hof van Justitie voor te leggen. De Unie stelt tevens voor dat, indien na verloop van drie maanden een geschil niet door het Comité is opgelost, de zaak op verzoek of van de Unie of van het VK aan het Hof van Justitie kan worden voorgelegd.27xZie over deze diverse voorstellen de vier leden van art. 162 Terugtrekkingsakkoord. In het kader van de regeling inzake beslechting van geschillen in de vervolgfase – de fase dus van de ‘toekomstige betrekkingen’ – bepleit het VK in zijn White Paper een rol voor bindende arbitrage voor die gevallen waarin politieke overeenstemming uitblijft: zie hierover hierna.

    • White Paper

      Het VK heeft lang gedraald om met een inhoudelijke stellingname inzake, in het algemeen, de toekomstige betrekkingen met de EU te komen. Waarom heeft het allemaal zo lang geduurd? En, met name, wat wilde het land als economisch alternatief voor deelname aan de interne markt? Was het strategie of was tevoren niet echt doordacht wat de optie van vertrek uit de Unie voor gevolgen zou hebben?
      Uiteindelijk kwam een White Paper, ook wel ‘Chequers’ Paper genoemd, tot stand naar aanleiding van intensief overleg van het Britse kabinet, begin juli 2018, op het buitenverblijf van eerste minister May. De gemaakte afspraken leidden vrijwel terstond tot het aftreden van minister van Buitenlandse Zaken Boris Johnson en de, toenmalige, Britse hoofdonderhandelaar David Davis. Het document bleef echter gehandhaafd en werd gepubliceerd op 12 juli 2018.28xhttps://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/725288/The_future_relationship_between_the_United_Kingdom_and_the_European_Union.pdf. Sedertdien wordt de inhoud van het document nog dagelijks bekritiseerd door leden van de ‘harde kern’ van Brexiteers binnen de eigen gelederen van de Conservatieve Partij.

      a. Algemeen

      Met het document beoogt de Britse regering de afsluiting van een ‘Economic Partnership’ en een ‘Security Partnership’ met de EU.29xRespectievelijk Chapters 1 en 2. Het White Paper bevat ook voorstellen met betrekking tot een aantal horizontale onderwerpen, en voorstellen voor institutionele regelingen.30xRespectievelijk Chapters 3 en 4.
      De verwijzing naar een ‘economisch’ partnerschap betreft uiteraard de regeling van de toekomstige economische betrekkingen tussen het VK en de EU. De verwijzing naar een ‘veiligheid’ partnerschap betreft de interne veiligheid (samenwerking op justitiegebied, in het bijzonder rechtshandhaving en strafrechtelijke samenwerking) en de externe veiligheid (samenwerking betreffende buitenlandse zaken, defensie en ontwikkelingssamenwerking).

      b. Goederenverkeer

      Wat betreft goederenverkeer komt het VK met eigen formuleringen die dicht ‘aanschurken’ tegen het EU-acquis inzake vrij verkeer, maar daar op punten weer van afwijken. Het VK is wel bereid zich op het gebied van goederenverkeer (landbouw- en visserijproducten zijn daarbij inbegrepen) aan te sluiten bij de meest essentiële EU-regelingen (‘… only those necessary …’). In dat verband wordt verwezen naar een ‘common rule book’. In algemene zin is het VK voorstander van een probleemloze (in het Engels: ‘frictionless’) handelsrelatie.31xZie de volgende passages: ‘The UK proposes the establishment of a free trade area for goods, including agri-food. This would avoid friction at the border, protect jobs and livelihoods, and ensure that the UK and the EU meet their commitments to Northern Ireland and Ireland through the overall future relationship. The UK and the EU would maintain a common rulebook for goods including agri-food, with the UK making an upfront choice to commit by treaty to ongoing harmonisation with EU rules on goods, covering only those necessary to provide for frictionless trade at the border’: Chapter 1, Paragraph 1.2, sub-paragraph 11, White Paper. Het probleem met dit soort teksten is echter dat, zolang niet verzekerd is dat het Britse beleid en de Britse wetgeving naadloos zal (blijven) aansluiten bij het EU-acquis, al snel divergentie zal kunnen optreden.

      c. Douaneregeling

      Het VK wil, zoals bekend, de EU-douane-unie verlaten en de bevoegdheid ‘terugkrijgen’ om handelsafspraken met derde landen te maken. Anderzijds wil het VK zo veel mogelijk meewerken aan de toepassing van de EU-douanetarieven en -regelingen aan de buitengrenzen die het met de EU zal krijgen. Het VK stelt voor daartoe een ‘Facilitated Customs Arrangement’ (FCA) aan te gaan. In die optiek zou het VK dus én de eigen douaneregeling én die van de Unie uitvoeren en toepassen. In algemene zin is het VK ook in dit opzicht voorstander van een probleemloze handelsrelatie.32xZie de volgende passages: ‘Upon its withdrawal from the EU, the UK will leave the Customs Union. The UK has been clear that it is seeking a new customs arrangement that provides the most frictionless trade possible in goods between the UK and the EU, while allowing the UK to forge new trade relationships with partners around the world. The arrangement must also allow the EU to protect the integrity of its Single Market and Customs Union. The UK’s proposal is to agree a new FCA with the EU. As if in a combined customs territory with the EU, the UK would apply the EU’s tariffs and trade policy for goods intended for the EU. The UK would also apply its own tariffs and trade policy for goods intended for consumption in the UK’: Chapter 1, Paragraph 1.2.1, sub-paragraphs 13-15, White Paper. Vanuit het gezichtspunt van de EU bezien zijn deze voorstellen echter niet aantrekkelijk omdat ze het goed functioneren van de EU-douane-unie afhankelijk maken van de medewerking van een derde land, dat het VK immers na zijn uittreden zal zijn.

      d. Dienstenverkeer

      Opmerkelijk, en ook wel verrassend, is dat het White Paper ‘andere’ arrangementen dan de bestaande wil treffen op dienstengebied.33xZie de volgende passages: ‘The UK is proposing new arrangements for services and digital that would provide regulatory flexibility, which is important for the UK’s services-based economy. This means that the UK and the EU will not have current levels of access to each other’s markets’: Chapter 1, Paragraph 1.3, sub-paragraph 48, White Paper. Daarbij wordt speciale aandacht gevraagd voor financiële diensten.34xZie de volgende passages: ‘In this context, the UK proposes a new economic and regulatory arrangement with the EU in financial services. This would maintain the economic benefits of cross-border provision of the most important international financial services traded between the UK and the EU –those that generate the greatest economies of scale and scope – while preserving regulatory and supervisory cooperation, and maintaining financial stability, market integrity and consumer protection. This new economic and regulatory arrangement would be based on the principle of autonomy for each party over decisions regarding access to its market, with a bilateral framework of treaty-based commitments to underpin the operation of the relationship, ensure transparency and stability, and promote cooperation’: Chapter 1, Paragraph 1.3.4, sub-paragraphs 63-64, White Paper. Bij de formulering van de voorstellen zal de Britse regering ongetwijfeld de eigen belangen – en die van de ‘City’ in de eerste plaats – voor ogen hebben gehad. Bij internationale transacties zijn, en dat weet de Britse regering natuurlijk ook, de ‘goederen’- en ‘diensten’-aspecten echter nauw ‘verknoopt’. Door meer specifiek eigen ruimte te ‘claimen’ op dienstengebied, haalt het VK daardoor de wens inzake zo veel mogelijk markttoegang onderuit. Gezien de grote mate van beleidsvrijheid die het VK vraagt ten aanzien van financiële diensten geldt dat ten aanzien van die categorie van diensten eens te meer.

      e. Personenverkeer

      Op het gebied van personenverkeer is het VK weliswaar voorstander van een zo vrij mogelijk verkeer, maar niet van het regime inzake vrij personenverkeer zoals dat in het kader van de interne markt is ontwikkeld, met inbegrip dus van de mogelijkheid om toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt in andere lidstaten teneinde daar langdurig te verblijven. Het gaat het VK in essentie om het faciliteren van tijdelijke mobiliteit ten behoeve van categorieën personen zoals zakenmensen, toeristen en studenten.35xZie de passages betreffende de ontwikkeling van een ‘Framework for Mobility’: ‘Any future mobility arrangements will be consistent with the ending of free movement, respecting the UK’s control of its borders and the Government’s objective to control and reduce net migration. Trade agreements which cover trade in services include provisions on the mobility of people for the provision of services (known as “Mode 4” commitments). Given the depth of the relationship and close ties between the peoples of the UK and the EU, the UK will make a sovereign choice in a defined number of areas to seek reciprocal mobility arrangements with the EU, building on current WTO GATS commitments. The UK has already proposed that this should be achieved in an appropriate framework for mobility, in line with arrangements that the UK might want to offer to other close trading partners in the future, where they support new and deep trade deals’: Chapter 1, Paragraph 1.4.2, sub-paragraph 76, White Paper.
      Intussen bestaat tussen partijen overeenstemming dat, op het gebied van vrij personenverkeer, het VK en Ierland hun afspraken inzake de Common Travel Area – die al dateren van vóór het Britse (en Ierse) lidmaatschap van de EU – kunnen voortzetten. Het gaat hier om een onderdeel van het ontwerpprotocol inzake Noord-Ierland dat aan het Terugtrekkingsakkoord is gehecht.36xArt. 2 ontwerpprotocol. Over andere onderdelen van dat ontwerpprotocol is nog geen overeenstemming bereikt.

      f. Kanttekening

      De Britse voorstellen voor een Economisch Partnerschap beogen voornamelijk de eigen belangen te dienen. In die zin doen de voorstellen sterk denken aan de ‘pick and choose’-benadering die het Britse EU-lidmaatschap zo heeft gekenmerkt.
      Steeds worden ‘sui generis’-regelingen voorgesteld die op punten hetzelfde effect hebben als het bestaande internemarktbeleid, maar daar op andere punten weer van afwijken. Die wens om af te wijken heeft, dat zal de Britse regering ook wel bedacht hebben, negatieve gevolgen voor de mogelijkheid van toegang van VK-producten tot de EU-interne markt. Het VK lijkt ook uit het oog te hebben verloren dat voor de goede werking van de interne markt niet alleen de afbouw van belemmeringen (financiële of andersoortige) van belang is. Het gaat ook om harmonisatie, de aanpassing van nationale wetgeving aan wetgeving die op EU-niveau tot stand is gekomen teneinde gemeenschappelijke doelstellingen te verwezenlijken. Al deze factoren moeten op elkaar zijn afgestemd. Het gaat dus om ‘convergentie’ van beleid, tegenover het risico van ‘divergentie’ wanneer het VK op enig moment – dat kan al spoedig na het uittreden het geval zijn – maatregelen treft die inhoudelijk in strijd zijn met het bestaande EU-acquis.
      Wat het VK in het White Paper vraagt, is dan ook niet haalbaar en ook niet uitvoerbaar. Met de Britse voorstellen instemmen kan gemakkelijk tot gevolg hebben dat de werking van de interne markt wordt ondermijnd.

      g. Institutionalia en geschillenbeslechting

      Het VK bepleit de oprichting van een politiek orgaan, een Governing Body, om sturing te geven aan de toekomstige samenwerking tussen de Unie en het VK. Een Joint Committee zou de Governing Body moeten bijstaan bij de uitvoering van afspraken die in de Governing Body zijn gemaakt. Het Committee zou tevens de algemene rol toebedeeld krijgen om de implementatie van de regeling inzake de toekomstige betrekkingen te managen en te monitoren. Daartoe behoort ook de begeleiding van de dialoog tussen vertegenwoordigers van de Britse rechterlijke macht en het EU-Hof van Justitie.37xChapter 4, Paragraphs 4.2-4.4, White Paper.
      Het Joint Committee zou voorts een sleutelrol kunnen vervullen bij de beslechting van geschillen, mochten die in de toekomst rijzen. Wanneer pogingen om dergelijke geschillen in het Committee op te lossen zouden falen, voorziet het White Paper in een rol voor bindende arbitrage. In dat kader bepleit het VK de oprichting van een onafhankelijk panel van arbiters (‘independent arbitration panel’). Waar het gaat om vragen aangaande de interpretatie van EU-recht in het kader van de door het VK voorgestelde ‘common rule book’-samenwerking, sluit het VK zelfs een rol van het Hof van Justitie niet uit. Tot zo’n tussenkomst van het Hof van Justitie zou dan wel gezamenlijk moeten worden besloten, of in het Joint Committee of in het arbitration panel.38xChapter 5, Paragraph 4.5, sub-paragraphs 39-43, White Paper. De discussie over deze ideeën is nog gaande.

    • Stand van zaken

      Het wachten is thans op een Terugtrekkingsakkoord dat de gevolgen van het Britse vertrek uit de Unie per 30 maart 2019 in beeld brengt. Het akkoord moet vergezeld gaan van inzicht in het ‘kader’ van de toekomstige betrekkingen tussen het VK en de EU.39xZie de bewoordingen van art. 50 lid 2 VEU. Om dit laatste vorm te geven is het instrument van de ‘Politieke Verklaring’ gekozen.
      Omtrent de invulling van het ‘kader’ biedt artikel 50 VEU geen houvast: er zijn geen criteria en geen richtsnoeren. Het is dus een kwestie van interpretatie en kan net zo goed gaan om (zeer) vage aanduidingen. Anderzijds hebben beide partijen er belang bij om, uit overwegingen van rechtszekerheid, de eigen samenleving zo veel mogelijk inzicht te geven hoe die toekomstige betrekkingen er inhoudelijk uit zullen zien. Daar komt bij dat, wanneer te veel materie wordt overgelaten aan de latere onderhandelingen, er wel eens te weinig tijd zal kunnen overblijven om – ook in die tweede ronde – tijdig tot overeenstemming te komen. Uiteindelijk immers moet, bij de huidige stand van zaken tenminste, de regeling inzake de toekomstige betrekkingen per begin 2021 ingaan. En, zoals eerder aangegeven, het gaat hier meest waarschijnlijk om een ‘gemengd’ akkoord dat, behalve door de EU en het VK, óók door alle lidstaten goedgekeurd moet worden. Daar gaat veel tijd mee heen. In het licht van ervaringen met eerdere handelsonderhandelingen die de Unie heeft gevoerd, is sowieso de vraag of de termijn tot einde 2010 niet (veel) te kort is.

      a. ‘Deal’ of ‘no-deal’?

      Niets valt uit te sluiten. Er komt meest waarschijnlijk echter wél een deal. We kunnen ons een ‘no deal’-scenario namelijk niet permitteren, ‘politiek’ gesproken niet en ook niet vanwege de eigen belangen van de overgebleven 27 lidstaten die in het geding zijn. Denk bijvoorbeeld aan de belangen van het bedrijfsleven, de problematiek van de burgerrechten, de financiële regeling waarover overeenstemming bestaat en het beginsel van de overgangsperiode.
      De vraag is wel wanneer zo’n deal er zal komen. Volgens de aanvankelijke tijdsplanning zou de zaak op de Europese Raad van 17-18 oktober 2018 beklonken moeten zijn. Inmiddels kan worden vastgesteld dat dat niet is gelukt.40xZie de conclusies van de Europese Raad van 17 oktober 2018: www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2018/10/17/art50/. Met name ten aanzien van de problematiek van de grens tussen Ierland en Noord-Ierland is te weinig voortgang geboekt. Het wachten is nu op nieuwe ontwikkelingen ter zake. Indien alsnog uitzicht op overeenstemming ontstaat, zullen afspraken worden gemaakt om de zaak op Europese Raad-niveau af te handelen. Het kan, zo is de verwachting, echter wel tot december, of zelfs tot januari 2019, duren vooraleer we zover zullen zijn.

      b. Inhoud van een ‘deal’

      Naast de elementen van het Terugtrekkingsakkoord die reeds aan de orde kwamen, verdient in het bijzonder de invulling van het ‘kader’ voor de toekomstige betrekkingen aandacht.
      Wat betreft de toekomstige economische betrekkingen tussen het VK en de EU is, op basis van de over en weer ingenomen standpunten, aannemelijk dat het model van het vrijhandelsakkoord gekozen zal worden. Zo’n akkoord zal dan in eerste instantie beperkt moeten blijven tot goederenverkeer. Door de wens namelijk van het VK om – bijvoorbeeld – inzake diensten ‘nieuwe’ regelingen overeen te komen en, voor het overige, eigen beleidsvrijheid te behouden, zal over dát onderwerp niet veel gezegd kunnen worden. Daarnaast zullen afspraken gemaakt kunnen worden inzake samenwerking, intenties en/of doelstellingen aangaande de andere vrijheden.
      De ontwikkelingen lijken dan ook te wijzen in de richting van een akkoord zoals de EU met Canada heeft gesloten (CETA)41x‘Comprehensive Economic and Trade Agreement’ of, in het Nederlands, Brede Economische en Handelsovereenkomst, PbEU 2017, L 11/23 e.v. Zie over de resultaten van de overeenkomst, één jaar na het ingaan van de voorlopige toepassing: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-5828_nl.htm van 20 september 2018. of van een regeling zoals getroffen met Zwitserland.42xHet gaat om een serie bilaterale overeenkomsten met de Vrijhandelsovereenkomst van 1972 als uitgangspunt, PbEG 1972, L 300/189 e.v. Zie ook http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/switzerland/. Een belangrijke kanttekening is wel dat CETA geen regeling behelst voor de afbouw van de zogenoemde ‘niet-tarifaire’ handelsbelemmeringen. Dat gezegd zijnde, waar de met Zwitserland gemaakte handelsafspraken beogen dat land dichter bij de EU te brengen, betreft CETA afspraken met een ‘gewoon’ derde land. Meest waarschijnlijk komt dan ook het model van het EU-Canada Akkoord het meest in aanmerking.43xDeze mening wordt de laatste tijd ook uitgedragen door de ‘harde kern’ van Brexiteers in de Conservatieve Partij. Daarentegen verzet eerste minister May zich tegen deze benadering. In essentie wil zij ‘dichter’ bij de EU blijven.
      Omdat het VK op dit moment – als EU-lidstaat – deel uitmaakt van de internemarktsamenwerking, zal de uitvoering van zo’n vrijhandelsakkoord op korte en middellange termijn geen problemen behoeven op te leveren. Naarmate echter het Britse beleid en de Britse wetgeving inhoudelijk gaan afwijken van dat van de Unie, zal de verdere ontwikkeling van de samenwerking bemoeilijkt kunnen worden.
      Wat betreft de samenwerking op andere beleidsterreinen zal er ongetwijfeld ruimte zijn voor vergaande afspraken, op het gebied van de veiligheid in de eerste plaats. Voortgaande samenwerking op veiligheidsgebied is immers ook een Uniebelang. Te denken valt, opnieuw, aan de interne veiligheid (justitiesamenwerking in brede zin, met inbegrip van strafrechtelijke samenwerking) en aan de externe veiligheid (buitenlands beleid en defensie).
      Al met al zouden de afspraken het karakter kunnen krijgen van een EU-Canada ‘plus’ Akkoord.

      c. De grens tussen Ierland en Noord-Ierland

      Hoe de controle van het handelsverkeer aan de landsgrens tussen Ierland en Noord-Ierland zal plaatsvinden, is vooralsnog onduidelijk. Aanvankelijk heeft de EU voorgesteld dat Noord-Ierland ‘gewoon’ in de EU-douane-unie blijft. Om een vrijverkeersituatie daadwerkelijk te kunnen garanderen zouden ook relevante internemarktregelingen van toepassing moeten blijven.44xAan welke internemarktregelingen hier precies gedacht wordt, is vooralsnog niet uit openbare stukken op te maken. Het gevolg zou wel zijn dat een ‘grens’ binnen het VK wordt aangebracht, namelijk in de Ierse Zee.45xOp zich een niet zeer uitzonderlijk voorstel, want er bestaan wel meer lidstaten op delen waarvan een ander EU-regime geldt dan op andere. Ons Koninkrijk der Nederlanden is zo’n lidstaat: op de zes eilanden in de Caraïben gelden andere EU-regelingen dan op het grondgebied in Europa. Ook binnen het VK gelden ten aanzien van regio’s als Gibraltar, de Britse zones op Cyprus, de Kanaaleilanden en het eiland Man ‘eigen’ EU-rechtelijke regimes: zie art. 355, respectievelijk de leden 2, 5 sub b en 5 sub c, VWEU. Die benadering werd evenwel door eerste minister Theresa May afgewezen. Zij achtte het ontstaan van zo’n interne grens in strijd met de ‘constitutionele integriteit’ van het VK. Van haar kant heeft de Britse regering daarop, zoals eerder aangegeven, aangeboden de EU-douanetarieven en -regelingen zelf, als het ware namens de EU, toe te passen aan de (nieuwe) buitengrenzen van de EU met het VK, de landsgrens tussen Ierland en Noord-Ierland uiteraard inbegrepen. Nog even daargelaten echter of het juridisch mogelijk is een dergelijke bevoegdheid aan de autoriteiten van een derde land te delegeren (EU-hoofdonderhandelaar Michel Barnier heeft laten weten dat dat niet het geval is), is het ook beleidsmatig niet goed voorstelbaar om dergelijke vitale bevoegdheden niet zelf uit te oefenen.46xIn Brussel bestaat ook twijfel aan de capaciteiten van de Britse douaneautoriteiten. De Commissie heeft op 24 september 2018 besloten een met redenen omkleed advies – in de zin van de infractieprocedure van art. 258 VWEU – aan het VK te richten, wegens het niet-afdragen, aan de EU, van inkomsten uit importen vanuit China. Vanwege frauduleuze constructies werden douanerechten ten aanzien van deze importen ten onrechte niet geheven: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-5807_en.htm.
      Gezien de politieke gevoeligheid van de kwestie is van EU-zijde vervolgens een ‘backstop’-arrangement geëist, een vangnetregeling, voor het geval er over deze kwestie geen overeenstemming tot stand zal komen. De gedachte daarbij is dat, zolang geen duidelijkheid bestaat over een adequate alternatieve regeling, de EU-bepalingen inzake de douane-unie op Noord-Ierland van toepassing blijven.
      Recente voorstellen om deze impasse te doorbreken hebben betrekking op alternatieve mogelijkheden om goederen te controleren die in Noord-Ierland aankomen vanuit de andere gebieden van het VK (Engeland, Schotland en Wales). Controles op het gebied van douane, belastingen en wettelijke eisen zouden op andere plaatsen kunnen worden uitgevoerd dan aan de landsgrens (bijvoorbeeld in het kader van vervoer of op productie- en distributiecentra). Ook technologietoepassingen kunnen mogelijk uitkomst bieden. Alleen bepaalde landbouwcontroles (sanitaire en fytosanitaire) zouden nog wel aan de grens moeten plaatsvinden, hetgeen overigens ook nu al steekproefsgewijs gebeurt.47xZie voor recente uitlatingen van Michel Barnier over deze alternatieve mogelijkheden: www.politico.eu/article/michel-barnier-eu-irish-border-proposal-improved-brexit-red-lines/?utm_source=POLITICO.EU&utm_campaign=b651d9e89c-EMAIL_CAMPAIGN_2018_09_19_04_40&utm_medium=email&utm_term=0_10959edeb5-b651d9e89c-188969045. Goederen die vanuit (andere) derde landen Noord-Ierland binnenkomen, op weg naar Ierland, zouden dan op dezelfde wijze worden gecontroleerd. Al met al zou het zijn alsof Noord-Ierland, weliswaar niet de jure maar dan toch de facto, in de EU-douane-unie blijft. En, in het uiterste geval zou Noord-Ierland vanaf 2021 natuurlijk ook ‘formeel’ nog voor een periode – tijdelijk dus – deel van de douane-unie kunnen blijven uitmaken.48xZie voor deze gedachte: www.politico.eu/article/uk-and-eu-dig-in-on-toughest-brexit-issue/.
      Ook deze laatste voorstellen hebben niet tot overeenstemming geleid, met name omdat aldus toch weer een ‘grens’ binnen het VK-territoir zou ontstaan. Om ook aan díe zorg tegemoet te komen heeft de EU laatstelijk, in het kader van de Europese Raad-bijeenkomst van 17-18 oktober, voorgesteld om, zo lang de discussie over een passende regeling loopt, de (algemene) overgangsperiode die rond het Britse vertrek is overeengekomen en tot eind 2020 loopt, te verlengen.49xwww.bbc.com/news/uk-politics-45897253. De discussie over dat laatste voorstel duurt nog voort.

      d. ‘No-deal’

      Intussen bereiden beide partijen zich voor op de situatie dat er uiteindelijk toch geen akkoord tot stand komt. Dat is maar goed ook, omdat met name de private sector, zowel in het VK als in de lidstaten, behoefte heeft om te weten waar zij aan toe is, mocht inderdaad geen overeenstemming worden bereikt. Het zal bijvoorbeeld voor het bedrijfsleven een hele schok zijn om, van de ene op de andere dag, te worden geconfronteerd met ‘harde’ grenzen, het overschrijden waarvan alleen kan geschieden door nieuwe procedures en formaliteiten te doorlopen. Daar zullen veel tijd, geld en fysieke inspanningen mee gemoeid zijn.
      Ook voor de Unie zelf, de lidstaten en de burgers zullen er negatieve gevolgen zijn als een akkoord niet tot stand komt. De afspraken inzake belangrijke onderwerpen zoals burgerrechten, de financiële regeling en het beginsel van de overgangsperiode, zullen dan in beginsel wegvallen.
      De betreffende Commissiemededeling, die vergezeld gaat van een aantal toelichtingen op deelonderwerpen, dateert van 19 juli 2018.50xCommunication Commission 19 July 2018: Preparing for the withdrawal of the United Kingdom from the European Union on 30 March 2019: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52018DC0556. De Britse regering is zelf eind augustus en in september gekomen met technische informatie en aanwijzingen ten aanzien van een groot aantal relevante economische sectoren en situaties.51xUK Government, 23 August 2018: How to prepare if the UK leaves the EU with no deal, Guidance on how to prepare for Brexit if there’s no deal, www.gov.uk/government/collections/how-to-prepare-if-the-uk-leaves-the-eu-with-no-deal. De laatste update is van 24 september 2018.

      Andere scenario’s

      In samenhang met de opties van een ‘deal’ of een ‘no deal’ bestaat nog de mogelijkheid dat zich andere ontwikkelingen voordoen die de loop van het uittredingsproces behoorlijk kunnen beïnvloeden:

      1. verlenging van de – in beginsel afgesproken – overgangstermijn;

      2. verlenging van de uittredingstermijn (twee jaar) van artikel 50 lid 3 VEU;

      3. een tweede referendum in het VK;

      4. intrekking van de kennisgeving inzake uittreding.

      Ad 1: Verlenging van de in december 2017 afgesproken overgangstermijn – tot eind 2020 – is een mogelijk scenario indien gedurende de komende onderhandelingen – met de uiterste uittredingsdatum van 30 maart 2019 in het vooruitzicht – te weinig voortgang wordt gemaakt. Op de mogelijkheid van een verlenging is eerder al gehint, namelijk in het kader van de discussie over de situatie aan de grens tussen Ierland en Noord-Ierland. Probleem is wel dat, indien tot zo’n verlenging zou worden besloten, de financiële implicaties van een nieuw EU-Meerjarig Financieel Kader in acht genomen moeten worden. Uitgaande echter van voldoende politieke wil aan beide zijden, zou deze meer technisch-financiële omstandigheid geen onoverkomelijk probleem moeten zijn.
      Ad 2: Verlenging van de, in het derde lid van artikel 50 VEU genoemde, uittredingstermijn van twee jaar is slechts een theoretische mogelijkheid. Daargelaten namelijk dat voor zo’n verlenging de instemming van alle overgebleven 27 lidstaten nodig is, zou een volstrekt ongeloofwaardige situatie ontstaan indien het VK in mei 2019, wanneer de volgende verkiezingen voor het Europees Parlement worden gehouden, nog lid van de Unie is. Het VK zou in dat scenario immers volwaardig betrokken blijven bij de beleidsontwikkeling van de Unie, deel blijven uitmaken van de instellingen en dientengevolge ook eigen Europese verkiezingen moeten organiseren. Zo’n scenario laat zich, politiek gesproken, eigenlijk niet denken.
      Ad 3: Het plaatsvinden van een tweede referendum is vooralsnog een onwaarschijnlijk scenario. Of zo’n tweede raadpleging er komt, is afhankelijk van de politieke ontwikkelingen in het VK. Vooralsnog heeft eerste minister Theresa May een en andermaal gesteld dat zo’n tweede referendum er niet komt. Het volk heeft immers al gesproken, namelijk in 2016, zo wordt geredeneerd.
      De gedachte aan een tweede referendum is wel opgekomen tijdens de voorbije partijcongressen van respectievelijk Labour (23-26 september 2018) en de Conservatieve Partij (30 september-3 oktober 2018). In die discussies heeft het idee echter weinig steun gekregen. Ook in een grote demonstratie in Londen op 20 oktober, waaraan naar verluidt meer dan 600.000 mensen hebben deelgenomen, is een tweede raadpleging geëist. Niettemin lijkt een tweede referendum – in de volksmond ‘People’s Vote’ genoemd – alleen denkbaar te zijn indien het Britse parlement het resultaat van de met Brussel gevoerde onderhandelingen –of juist het uitblijven van zo’n resultaat – zal afwijzen. Zulks temeer indien zo’n afwijzing gepaard zou gaan met het aftreden van de huidige regering en het uitschrijven van nieuwe landelijke verkiezingen. Een andere vraag is of, mocht zo’n tweede referendum plaatsvinden, de kiezer dan de kans krijgt zich uit te spreken over de mogelijkheid dat het VK alsnog lid van de EU blijft. Ook daarover verschillen de meningen.
      Ad 4: Intrekking van de kennisgeving inzake uittreding is evenmin waarschijnlijk. Opnieuw zouden alleen politieke ontwikkelingen aanleiding tot zo’n stap kunnen zijn. Men moet dan denken aan een crisissituatie, veroorzaakt door de aanhoudende verdeeldheid binnen de Conservatieve Partij, de stemverhoudingen in het Britse parlement, een aftreden van de regering-May, het uitschrijven van nieuwe landelijke verkiezingen en het aan de macht komen van een nieuwe regering.
      Een prealabele vraag daarbij is nog wel of zo’n intrekking juridisch geoorloofd is. Over deze vraagstelling bestaan verschillende meningen. Een lezing is dat de tekst van artikel 50 VEU op dit punt zwijgt en dat, in die omstandigheden, aangenomen moet worden dat de mogelijkheid tot intrekking niet bestaat. Een variant op dit standpunt is dat, bij afwezigheid van een ander stemvereiste, intrekking alleen mogelijk is indien alle overige lidstaten daarmee instemmen (unanimiteit). De derde optie, die de auteur van deze bijdrage ook aanhangt, is dat intrekking wel mogelijk is. Het gaat immers om de intrekking van een handeling die een lidstaat eenzijdig heeft verricht, en die dan ook eenzijdig weer ongedaan gemaakt zou moeten kunnen worden. In dat verband kan een vergelijking gemaakt worden met de positie van de Commissie die een door haar gedaan wetgevingsvoorstel tot op het laatste moment van de onderhandelingen kan intrekken, zolang tenminste de intrekking genoegzaam is gemotiveerd en recht is gedaan aan het beginsel van loyale samenwerking tussen de instellingen.52xHvJ 14 april 2015, zaak C-409/13, Raad/Europese Commissie, ECLI:EU:C:2015:217. Inmiddels overigens is de vraagstelling inzake de mogelijkheid van intrekking van de kennisgeving daadwerkelijk – via een versnelde prejudiciële procedure – door een Schotse rechter aan het Hof van Justitie voorgelegd.53xHet gaat om een uitspraak van 21 september 2018 van het Court of Session (First Division, Inner House), gegeven naar aanleiding van een verzoek van een groep parlementariërs afkomstig uit verschillende politieke partijen: www.theguardian.com/politics/2018/sep/21/article-50-european-court-of-justice en https://www.theguardian.com/commentisfree/2018/sep/21/triggering-article-50-reversed-european-court-justice-brexit-bad-dream.

    • Slotopmerkingen

      Het uittreden van het VK uit de EU is een ingrijpende, maar ook betreurenswaardige, gebeurtenis. De terugtrekking is niet alleen schadelijk voor het VK, maar ook voor de Unie. Die schade is in eerste instantie economisch van aard. Het vertrek kan daarnaast de eenheid op het Europese continent verstoren. Het vertrek van het VK doet ook afbreuk aan de status en reputatie van de Unie als ‘global player’ op het wereldtoneel.
      Door het Britse EU-lidmaatschap voorwerp te laten worden van een referendum, en gezien de ter zake gevoerde gebrekkige campagne, kan men zich niet aan de indruk onttrekken dat de toenmalige eerste minister David Cameron het Britse nationale belang ondergeschikt heeft gemaakt aan interne partijpolitieke belangen van de Conservatieve Partij. Voorts toont de gang van zaken na het referendum van 23 juni 2016 aan dat de Britse regering zich niet, laat staan tijdig, heeft verdiept in de consequenties van een ‘leave’.
      De onderhandelingen over het vertrek van het VK uit de Unie en de vormgeving van een nieuw ‘partnerschap’ verlopen van het begin af aan moeizaam. Niet alleen de Britse politiek, maar ook het land zelf én, daarmee, de Britse samenleving zijn door de Brexit-discussie verdeeld geraakt.
      De beraadslagingen tijdens de voorbije partijcongressen van Labour en de Conservatieve partij hebben laten zien dat Brexit nog steeds voorwerp is van intern-politieke discussies. Met betrekking tot de toekomstige relatie van het VK met de EU eist Labourleider Jeremy Corbyn inmiddels een model krachtens welk het VK in feite lid blijft van de interne markt en de douane-unie.54xHet gaat om een van de zes punten van ‘Labour’s Brexit plan’. Dit punt betreft de voordelen van het huidig Britse lidmaatschap inzake deelname aan de interne markt en de douane-unie, die Labour zegt te willen behouden (‘… exact the same benefits …’): www.bbc.com/news/uk-politics-45640548. Zelfs is in de discussies het model van de Europese Economische Ruimte naar voren gekomen, het samenwerkingsverband van de EU met Noorwegen, IJsland en Liechtenstein, in het kader waarvan de genoemde drie derde landen deelnemen aan de interne markt én aan de Schengensamenwerking.55xZie voor het betreffende Akkoord: PbEG 1994, L 1/3-522. Op zich opmerkelijke gedachten in het licht van het feit dat een vertrek van het VK én uit de interne markt én uit de douane-unie voorname elementen in de hele Brexit-discussie zijn geweest, en nog zijn. Ook de discussies bij de Conservatieve Partij hebben in hoge mate een hypocriet karakter. Sommige Brexiteers eisen, bij wijze van spreken, een totale breuk met de EU en stellen in dat verband onrealistische eisen. Daarentegen willen eerste minister Theresa May en haar volgers, tegen beter weten in, veel voordelen van het huidige EU-lidmaatschap behouden. Het is alsof zij denken: ‘We want to be in, but not as a member …’.
      Beide partijen, het VK en de Unie, hebben belang bij de totstandkoming van een zo ‘zacht’ mogelijke Brexit. Een voortgaande intensieve samenwerkingsrelatie tussen de EU en het VK op een zo breed mogelijk terrein dient niet alleen het economisch belang van alle betrokkenen, maar ook de stabiliteit op het Europese continent.
      Op handelsgebied zal het VK wel dienen te accepteren dat, als alternatief voor deelname aan de interne markt- en douane-uniesamenwerking, door de Unie slechts beperkte faciliteiten, naar het voorbeeld van inmiddels met derde landen afgesloten overeenkomsten, geboden kunnen worden. Anderzijds heeft de Unie zelf alle belang bij de totstandkoming van adequate samenwerkingsregelingen met het VK op diverse beleidsterreinen, waaronder de interne veiligheid (justitie- en strafrechtelijke samenwerking) en de externe veiligheid (buitenlands beleid en defensie).
      Gesteld al dat een Terugtrekkingsakkoord tot stand zal komen, dan is nog wel de vraag of dat tijdig in werking zal kunnen treden. Enerzijds zal, zoals eerder gemeld, aan EU-kant de instemming van de Raad en het Europees Parlement verkregen dienen te worden. Wel zo belangrijk, en waarschijnlijk problematischer, is dat de Britse regering het akkoord door het eigen parlement zal moeten zien te loodsen. Dat zal niet eenvoudig zijn, vanwege de polarisatie die rond het Brexit-dossier in het VK is ontstaan: de aanzienlijke meningsverschillen binnen de Conservatieve Partij, de ongewisse positie van Labour in het debat en de opstelling van de DUP (de Noord-Ierse Democratic Unionist Party, de gedoogpartner van de conservatieve minderheidsregering). Op de steun van de DUP-parlementariërs is Theresa May aangewezen om goedkeuring van het parlement te krijgen.
      Hoewel een terugdraaien van de Britse uittreding niet waarschijnlijk is, is geen enkel scenario helemaal uit te sluiten. Komt de uittreding er uiteindelijk wel, dan zal het van toekomstige politieke ontwikkelingen in het VK afhangen of, en wanneer, het land ooit weer als lid van de Unie zal terugkeren. De andere lidstaten hebben dan wel inspraak onder welke voorwaarden zo’n hernieuwd lidmaatschap gestalte kan krijgen.

      Artikel 50 Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)

      1. Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug te trekken.

      2. De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. In het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad sluit de Unie na onderhandelingen met deze staat een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Over dat akkoord wordt onderhandeld overeenkomstig artikel 218, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het akkoord wordt namens de Unie gesloten door de Raad, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, na goedkeuring door het Europees Parlement.

      3. De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.

      4. Voor de toepassing van de leden 2 en 3 nemen het lid van de Europese Raad en het lid van de Raad die de zich terugtrekkende lidstaat vertegenwoordigen, niet deel aan de beraadslagingen of aan de besluiten van de Europese Raad en van de Raad die hem betreffen.
        De gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

      5. Indien een lidstaat die zich uit de Unie heeft teruggetrokken, opnieuw om het lidmaatschap verzoekt, is op zijn verzoek de procedure van artikel 49 van toepassing.

    Noten

    • * In deze bijdrage heeft de auteur zich gebaseerd op informatie die openbaar is. Aangezien de Brexit-onderhandelingen voortgaan en vertrouwelijk worden gevoerd, valt niet uit te sluiten dat de inhoud van het artikel op een aantal onderdelen inmiddels feitelijk niet meer geheel correct of achterhaald is. De redactie van het artikel is afgesloten op 20 oktober 2018.
    • 1 Zie over de berichtgeving over dit dossier op de EU-website: https://europa.eu/newsroom/highlights/special-coverage/brexit_en.

    • 2 De stemverhouding was 51.9% voor uittreden (‘leave’) en 48.1% voor het in de EU blijven (‘remain’).

    • 3 Het gaat om de Euro-samenwerking, de samenwerking op het gebied van de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht, en de Schengensamenwerking. Destijds had het VK ook een uitzondering bedongen bij het Sociaal Protocol dat aan het Verdrag van Maastricht was gehecht, maar die reserve is later weer ingetrokken.

    • 4 Zie voor de tekst van het artikel het kader onderaan dit artikel.

    • 5 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-20001-2017-INIT/en/pdf.

    • 6 Zie voor de website van Barnier en zijn Taskforce: https://ec.europa.eu/info/departments/taskforce-article-50-negotiations-united-kingdom_en.

    • 7 Het VK is om begrijpelijke redenen uitgesloten van deelname aan deze besluitvorming: art. 50 lid 4 VEU.

    • 8 De Britse leden van het Europees Parlement hebben daarbij stemrecht. Dat is begrijpelijk, omdat leden van het Europees Parlement democratisch zijn verkozen en niet zozeer hun lidstaat vertegenwoordigen, als wel hun kiezers.

    • 9 In de Britse stukken wordt consequent verwezen naar 29 maart om 23 uur, Greenwich time dus.

    • 10 Ook dit beginsel staat vermeld in het derde lid van art. 50 VEU.

    • 11 Het akkoord, getekend op 10 april 1998 en gesloten tussen het VK en Ierland dat een einde poogde te maken aan de spanningen en gewelddadigheden in Noord-Ierland tussen de protestantse meerderheid die de band met de Britse Kroon wilde behouden en de katholieke minderheid die voorstander was van aansluiting van Noord-Ierland bij Ierland. Het akkoord betekende een belangrijke stap in het vredesproces in Noord-Ierland.

    • 12 Zie voor een opsomming van de Britse bezwaren en desiderata het White Paper van de Britse regering van juli 2018: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/725288/The_future_relationship_between_the_United_Kingdom_and_the_European_Union.pdf, het voorwoord van eerste minister Theresa May en p. 3 (de inleiding van de Britse hoofdonderhandelaar Dominic Raab).

    • 13 Naar verluidt verblijven er rond 3.5 miljoen EU-burgers in het VK, en rond 800.000 Britse burgers in andere lidstaten: zie de informatie op p. 32 van het, reeds genoemde, Britse White Paper.

    • 14 www.consilium.europa.eu/media/32236/15-euco-art50-guidelines-en.pdf.

    • 15 https://ec.europa.eu/commission/publications/draft-agreement-withdrawal-united-kingdom-great-britain-and-northern-ireland-european-union-and-european-atomic-energy-community-0_en.

    • 16 Er bestaat vooralsnog geen Nederlandse vertaling van het ontwerpakkoord, vandaar dat verwezen wordt naar de Engelstalige titels.

    • 17 Het gaat om onderwerpen die in het kader van de scheiding van belang zijn. In de eerste plaats wordt een serie ‘economische’ onderwerpen behandeld: goederenverkeer, douaneprocedures, btw en accijnzen alsmede intellectuele eigendom. Vervolgens komen onderwerpen aan de orde zoals politie- en strafrechtelijke samenwerking, rechterlijke samenwerking in civiele en handelszaken, de bescherming van persoonsgegevens, aanbesteding, de VK-uittreding uit Euratom, rechterlijke en administratieve procedures alsmede administratieve samenwerking. Deel Drie bevat ook regelingen betreffende, enerzijds, de afbouw van privileges en immuniteiten en, anderzijds, de terugtrekking uit instellingen, organen, agentschappen en andere EU-lichamen.

    • 18 Het gaat om de financiële afbouw van de VK-verplichtingen in het kader van het Meerjarig Financieel Kader, de deelname aan gemeenschappelijke programma’s en projecten, de betrokkenheid bij het functioneren van instellingen en organen, en het aandeel in de lasten van het EU-ambtenarenkorps. In de teksten worden concrete bedragen niet genoemd. In de media is wel gesteld dat het gaat om 45 miljard euro, of meer.

    • 19 PbEU 2004, L 158/77 e.v., zoals gewijzigd. Over de gevolgen van Brexit voor het personenverkeer met de landen van de Europese Economische Ruimte (Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) en Zwitserland wordt apart door het VK onderhandeld.

    • 20 Art. 151 Terugtrekkingsakkoord. Anders dan in het systeem van (de derde alinea van) art. 267 VWEU voorgeschreven, is dus ook de hoogste Britse rechter niet verplicht om te verwijzen.

    • 21 Art. 152 Terugtrekkingsakkoord.

    • 22 Art. 82 Terugtrekkingsakkoord.

    • 23 Art. 83 lid 1 Terugtrekkingsakkoord.

    • 24 Art. 83 lid 2 Terugtrekkingsakkoord.

    • 25 Deel Zes (Part Six), Titel III, art. 157 Terugtrekkingsakkoord.

    • 26 Art. 158 Terugtrekkingsakkoord.

    • 27 Zie over deze diverse voorstellen de vier leden van art. 162 Terugtrekkingsakkoord. In het kader van de regeling inzake beslechting van geschillen in de vervolgfase – de fase dus van de ‘toekomstige betrekkingen’ – bepleit het VK in zijn White Paper een rol voor bindende arbitrage voor die gevallen waarin politieke overeenstemming uitblijft: zie hierover hierna.

    • 28 https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/725288/The_future_relationship_between_the_United_Kingdom_and_the_European_Union.pdf.

    • 29 Respectievelijk Chapters 1 en 2.

    • 30 Respectievelijk Chapters 3 en 4.

    • 31 Zie de volgende passages: ‘The UK proposes the establishment of a free trade area for goods, including agri-food. This would avoid friction at the border, protect jobs and livelihoods, and ensure that the UK and the EU meet their commitments to Northern Ireland and Ireland through the overall future relationship. The UK and the EU would maintain a common rulebook for goods including agri-food, with the UK making an upfront choice to commit by treaty to ongoing harmonisation with EU rules on goods, covering only those necessary to provide for frictionless trade at the border’: Chapter 1, Paragraph 1.2, sub-paragraph 11, White Paper.

    • 32 Zie de volgende passages: ‘Upon its withdrawal from the EU, the UK will leave the Customs Union. The UK has been clear that it is seeking a new customs arrangement that provides the most frictionless trade possible in goods between the UK and the EU, while allowing the UK to forge new trade relationships with partners around the world. The arrangement must also allow the EU to protect the integrity of its Single Market and Customs Union. The UK’s proposal is to agree a new FCA with the EU. As if in a combined customs territory with the EU, the UK would apply the EU’s tariffs and trade policy for goods intended for the EU. The UK would also apply its own tariffs and trade policy for goods intended for consumption in the UK’: Chapter 1, Paragraph 1.2.1, sub-paragraphs 13-15, White Paper.

    • 33 Zie de volgende passages: ‘The UK is proposing new arrangements for services and digital that would provide regulatory flexibility, which is important for the UK’s services-based economy. This means that the UK and the EU will not have current levels of access to each other’s markets’: Chapter 1, Paragraph 1.3, sub-paragraph 48, White Paper.

    • 34 Zie de volgende passages: ‘In this context, the UK proposes a new economic and regulatory arrangement with the EU in financial services. This would maintain the economic benefits of cross-border provision of the most important international financial services traded between the UK and the EU –those that generate the greatest economies of scale and scope – while preserving regulatory and supervisory cooperation, and maintaining financial stability, market integrity and consumer protection. This new economic and regulatory arrangement would be based on the principle of autonomy for each party over decisions regarding access to its market, with a bilateral framework of treaty-based commitments to underpin the operation of the relationship, ensure transparency and stability, and promote cooperation’: Chapter 1, Paragraph 1.3.4, sub-paragraphs 63-64, White Paper.

    • 35 Zie de passages betreffende de ontwikkeling van een ‘Framework for Mobility’: ‘Any future mobility arrangements will be consistent with the ending of free movement, respecting the UK’s control of its borders and the Government’s objective to control and reduce net migration. Trade agreements which cover trade in services include provisions on the mobility of people for the provision of services (known as “Mode 4” commitments). Given the depth of the relationship and close ties between the peoples of the UK and the EU, the UK will make a sovereign choice in a defined number of areas to seek reciprocal mobility arrangements with the EU, building on current WTO GATS commitments. The UK has already proposed that this should be achieved in an appropriate framework for mobility, in line with arrangements that the UK might want to offer to other close trading partners in the future, where they support new and deep trade deals’: Chapter 1, Paragraph 1.4.2, sub-paragraph 76, White Paper.

    • 36 Art. 2 ontwerpprotocol.

    • 37 Chapter 4, Paragraphs 4.2-4.4, White Paper.

    • 38 Chapter 5, Paragraph 4.5, sub-paragraphs 39-43, White Paper.

    • 39 Zie de bewoordingen van art. 50 lid 2 VEU.

    • 40 Zie de conclusies van de Europese Raad van 17 oktober 2018: www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2018/10/17/art50/.

    • 41 ‘Comprehensive Economic and Trade Agreement’ of, in het Nederlands, Brede Economische en Handelsovereenkomst, PbEU 2017, L 11/23 e.v. Zie over de resultaten van de overeenkomst, één jaar na het ingaan van de voorlopige toepassing: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-5828_nl.htm van 20 september 2018.

    • 42 Het gaat om een serie bilaterale overeenkomsten met de Vrijhandelsovereenkomst van 1972 als uitgangspunt, PbEG 1972, L 300/189 e.v. Zie ook http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/switzerland/.

    • 43 Deze mening wordt de laatste tijd ook uitgedragen door de ‘harde kern’ van Brexiteers in de Conservatieve Partij. Daarentegen verzet eerste minister May zich tegen deze benadering. In essentie wil zij ‘dichter’ bij de EU blijven.

    • 44 Aan welke internemarktregelingen hier precies gedacht wordt, is vooralsnog niet uit openbare stukken op te maken.

    • 45 Op zich een niet zeer uitzonderlijk voorstel, want er bestaan wel meer lidstaten op delen waarvan een ander EU-regime geldt dan op andere. Ons Koninkrijk der Nederlanden is zo’n lidstaat: op de zes eilanden in de Caraïben gelden andere EU-regelingen dan op het grondgebied in Europa. Ook binnen het VK gelden ten aanzien van regio’s als Gibraltar, de Britse zones op Cyprus, de Kanaaleilanden en het eiland Man ‘eigen’ EU-rechtelijke regimes: zie art. 355, respectievelijk de leden 2, 5 sub b en 5 sub c, VWEU.

    • 46 In Brussel bestaat ook twijfel aan de capaciteiten van de Britse douaneautoriteiten. De Commissie heeft op 24 september 2018 besloten een met redenen omkleed advies – in de zin van de infractieprocedure van art. 258 VWEU – aan het VK te richten, wegens het niet-afdragen, aan de EU, van inkomsten uit importen vanuit China. Vanwege frauduleuze constructies werden douanerechten ten aanzien van deze importen ten onrechte niet geheven: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-5807_en.htm.

    • 47 Zie voor recente uitlatingen van Michel Barnier over deze alternatieve mogelijkheden: www.politico.eu/article/michel-barnier-eu-irish-border-proposal-improved-brexit-red-lines/?utm_source=POLITICO.EU&utm_campaign=b651d9e89c-EMAIL_CAMPAIGN_2018_09_19_04_40&utm_medium=email&utm_term=0_10959edeb5-b651d9e89c-188969045.

    • 48 Zie voor deze gedachte: www.politico.eu/article/uk-and-eu-dig-in-on-toughest-brexit-issue/.

    • 49 www.bbc.com/news/uk-politics-45897253.

    • 50 Communication Commission 19 July 2018: Preparing for the withdrawal of the United Kingdom from the European Union on 30 March 2019: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52018DC0556.

    • 51 UK Government, 23 August 2018: How to prepare if the UK leaves the EU with no deal, Guidance on how to prepare for Brexit if there’s no deal, www.gov.uk/government/collections/how-to-prepare-if-the-uk-leaves-the-eu-with-no-deal. De laatste update is van 24 september 2018.

    • 52 HvJ 14 april 2015, zaak C-409/13, Raad/Europese Commissie, ECLI:EU:C:2015:217.

    • 53 Het gaat om een uitspraak van 21 september 2018 van het Court of Session (First Division, Inner House), gegeven naar aanleiding van een verzoek van een groep parlementariërs afkomstig uit verschillende politieke partijen: www.theguardian.com/politics/2018/sep/21/article-50-european-court-of-justice en https://www.theguardian.com/commentisfree/2018/sep/21/triggering-article-50-reversed-european-court-justice-brexit-bad-dream.

    • 54 Het gaat om een van de zes punten van ‘Labour’s Brexit plan’. Dit punt betreft de voordelen van het huidig Britse lidmaatschap inzake deelname aan de interne markt en de douane-unie, die Labour zegt te willen behouden (‘… exact the same benefits …’): www.bbc.com/news/uk-politics-45640548.

    • 55 Zie voor het betreffende Akkoord: PbEG 1994, L 1/3-522.

In deze bijdrage heeft de auteur zich gebaseerd op informatie die openbaar is. Aangezien de Brexit-onderhandelingen voortgaan en vertrouwelijk worden gevoerd, valt niet uit te sluiten dat de inhoud van het artikel op een aantal onderdelen inmiddels feitelijk niet meer geheel correct of achterhaald is. De redactie van het artikel is afgesloten op 20 oktober 2018.

Print dit artikel