Van onafhankelijke toezichthouders wordt verwacht dat zij verantwoording afleggen. De gedachte is dat hoe onafhankelijker zij zijn, hoe meer verantwoording ze moeten afleggen om balans te houden in het systeem van checks and balances. Toezichthouders leggen via verschillende partijen verantwoording af, maar ook over een veelheid aan criteria. Is de toezichthouder binnen zijn wettelijke mandaat gebleven? Hoe heeft hij de aan hem ter beschikking staande middelen aangewend? Vooral in het financieel toezicht hebben zich op deze terreinen de laatste jaren ontwikkelingen voorgedaan. Deze ontwikkelingen roepen vragen op ten aanzien van de verantwoording door de toezichthouder. In dit artikel worden deze ontwikkelingen vanuit een juridisch perspectief bekeken en in relatie gezet tot het vertrouwen van het publiek in de toezichthouder.

Ottow stelt in haar boek Market and Competition Authorities vast dat handhaving slechts het sluitstuk vormt van een omvattender strategie in het markttoezicht. Deze strategie moet worden ingebed in heldere uitgangspunten voor goed toezicht, LITER genoemd. Ottow ontleent inspiratie voor de ontwikkeling van LITER aan de ervaringen met de oprichting van ACM en de Britse CMA. De door inductief redeneren verkregen beginselen heeft zij vervolgens opnieuw tegen het licht gehouden van de theorie op dit gebied. Dit geheel biedt nuttige inzichten voor theorie en praktijk.

De aanleiding van dit themanummer van het Tijdschrift voor Toezicht – de ontwikkelingen inzake de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) – legt maar weer eens bloot hoe sterk de behoefte is aan beginselen van goed toezicht. De hervorming van de NZa staat echter niet op zichzelf. Het is slechts een van de veel bediscussieerde toezichthouders waarbij door schade en schande wordt geleerd en waarbij wordt gezocht naar een optimale institutionele en materiële vormgeving van het toezicht. In deze bijdrage wordt ingegaan op een aantal fundamentele beginselen die ten grondslag moeten liggen bij een dergelijke vormgeving. In het bijzonder wordt ingegaan op de onafhankelijkheid van toezichthouders. De NZa-casus en de lessen die hiervan kunnen worden geleerd, staan centraal.

Het rapport van de Commissie Borstlap bevat een groot aantal aanbevelingen voor zowel de Nederlandse Zorgautoriteit als de minister van Volksgezondheid, Welzijn & Sport. Een van de aanbevelingen luidt dat moet worden overwogen de regulerings- en toezichttaken van de NZa niet langer in één organisatie onder te brengen. Op die aanbeveling wordt in deze bijdrage nader ingegaan, waarbij uiteraard ook aan de orde komt wat de commissie onder regulering en toezicht verstaat.

In de NZa-affaire stond het gebrek aan onafhankelijkheid van de toezichthouder van zowel het ministerie als het zorgveld centraal. Ook bij de AFM stonden nevenfuncties van de raad van toezicht onlangs in de schijnwerpers. Na een kritisch rapport hierover stapten verschillende leden op, het ministerie van Financiën beschuldigend van een machtsovername. Deze problematiek bewijst dat de dubbele onafhankelijkheid van markttoezichthouders en hun bestuurders voortdurend omstreden is. Dit artikel betoogt daarom dat de politiek het benoemingenbeleid bij markttoezichthouders zodanig moet aanpassen, dat er meer ruimte is voor onafhankelijkheid en diversiteit in de besturen.

Dit artikel onderzoekt de democratische en rechtsstatelijke inbedding van zbo’s, in het bijzonder ten aanzien van hun regelgevende bevoegdheden en in het licht van de Europese regelgeving over zbo’s. Artikel 124c Ar bepaalt dat regelgevende bevoegdheden uitsluitend aan zbo’s worden toegekend voor zover het organisatorische of technische onderwerpen betreft, of indien voorzien is in goedkeuring door de minister. De praktijk is weerbarstiger: een aanzienlijk gedeelte van de zbo’s beschikt over regelgevende bevoegdheden die verder lijken te gaan dan hetgeen artikel 124c Ar bepaalt. Daar komt bij dat zbo’s onder grote EU-invloed staan en langs die weg regelgevende bevoegdheid krijgen toegekend. Zij moeten, op grond van Europese regelgeving, bovendien onafhankelijk zijn van nationale autoriteiten. Het gevolg is een concentratie van bevoegdheden bij deze zbo’s, buiten het bereik van (nationale) parlementaire controle. Deze zbo’s ‘zweven’ tussen het Europese en het nationale bestuur. Beter zou het zijn de fundamentele keuze te maken om de staatsrechtelijke inbedding, de inrichting en de bevoegdheidstoedeling meer over te laten aan de lidstaten, dan wel om deze zbo’s in te richten als (nationale dependances van) Europese agencies. Dan kunnen de zbo’s beter worden ingebed in democratische en rechtsstatelijke structuren.

Deze bijdrage geeft een inkijkje in de dagelijkse praktijk van de ACM. Er wordt beschreven op welke wijze de ACM invulling geeft aan haar wettelijke taken en bevoegdheden om regelgeving en beleid vast te stellen op het gebied van mededinging, consumentenbescherming en sectorspecifiek toezicht op de energie-, telecommunicatie-, post- en vervoersector. Zij heeft hiertoe een aantal wettelijke taken opgelegd gekregen, waaronder het vaststellen van beleidsregels en het maken van marktanalyses, alsmede het voorlichten van consumenten. Daarnaast brengt de ACM handreikingen en visiedocumenten uit, waarmee zij beoogt haar wettelijke doelstellingen en missie te verwezenlijken. Deze zijn niet gebaseerd op een wettelijke taak, maar op de missie en doelstelling van de ACM en zijn dus een meer informele manier om de effectiviteit van het toezicht te vergroten. De auteurs concluderen dat de ACM hierbij onafhankelijk opereert, omdat haar onafhankelijkheid ten opzichte van de verantwoordelijk minister voldoende is geborgd.

In deze bijdrage staat de vraag centraal of en hoe Europese onafhankelijkheidsvereisten in overeenstemming zijn met het legaliteitsbeginsel en het democratiebeginsel, en of deze beginselen ook op een andere wijze kunnen of moeten worden ingevuld, gelet op de Europese ontwikkelingen inzake markttoezicht. De Europese eisen inzake de onafhankelijkheid van markttoezicht houden enerzijds in dat de toezichthouder onafhankelijk moet zijn en anderzijds dat de toezichthouder ook tot op zekere hoogte onafhankelijk moet zijn van de nationale politiek. Dit laatste element roept de vraag op of zich dat verdraagt met de Nederlandse invulling van het legaliteitsbeginsel, namelijk het primaat van de wetgever. Deze vraag wordt bevestigend beantwoord, omdat zowel het democratiebeginsel als het legaliteitsbeginsel ruimte laat voor een andere invulling dan de traditionele, mits wordt gewaarborgd dat burgers inspraak hebben en dat de autoriteit verantwoording schuldig is aan de rechter. Daarnaast nopen Europese ontwikkelingen bij markttoezicht ook tot een andere invulling.

In deze kroniek staat de praktijk van de Autoriteit Consument & Markt (ACM) in de zorgsector in 2013 en 2014 centraal. De besluiten van de ACM in deze periode hadden grotendeels betrekking op concentraties tussen zorginstellingen. Achtereenvolgens worden besproken: de besluiten in het kader van de concentratiecontrole, de beschikkingenpraktijk en rechtspraak met betrekking tot het kartelverbod, misbruik van machtspositie en procedurele aspecten.

De Stroomlijningswet voor de bevoegdheden van ACM is op 1 augustus 2014 in werking getreden. (Stb. 2014, 266; Kamerstukken 33 622). Daarmee worden de toezichthoudende bevoegdheden van de drie in ACM opgegane toezichthouders (NMa, OPTA en Consumentenautoriteit) gestroomlijnd. In de praktijk lijken de wijzigingen echter meer in te houden dan alleen stroomlijning; de kritiek dat bevoegdheden vooral opgerekt worden, is dan ook veel geuit. Redenen genoeg om de belangrijkste wijzigingen in de bevoegdheden van ACM nader te belichten. Daarbij rijst de vraag of ACM deze bevoegdheden ook ten volle zal gaan benutten voor het mededingingstoezicht of dat de andere twee gefuseerde toezichthouders – OPTA en Consumentenautoriteit – meer baat hebben bij deze nieuwe c.q. ‘gestroomlijnde’ bevoegdheden.

De Stroomlijningswet voor de bevoegdheden van ACM is op 1 augustus 2014 in werking getreden. ( Stb. 2014, 266; Kamerstukken 33 622). Daarmee worden de toezichthoudende bevoegdheden van de drie in ACM opgegane toezichthouders (NMa, OPTA en Consumentenautoriteit) gestroomlijnd. In de praktijk lijken de wijzigingen echter meer in te houden dan alleen stroomlijning; de kritiek dat bevoegdheden vooral opgerekt worden, is dan ook veel geuit. Redenen genoeg om de belangrijkste wijzigingen in de bevoegdheden van ACM nader te belichten. Daarbij rijst de vraag of ACM deze bevoegdheden ook ten volle zal gaan benutten voor het mededingingstoezicht of dat de andere twee gefuseerde toezichthouders – OPTA en Consumentenautoriteit – meer baat hebben bij deze nieuwe c.q. ‘gestroomlijnde’ bevoegdheden.

Op 17 april 2014 heeft het Europees Parlement de Richtlijn betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie aangenomen (Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 17 april 2014 over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie, A7-0089/2014). Deze richtlijn brengt met zich dat de lidstaten dienen te waarborgen dat het verhaal van schade in verband met schending van het kartelverbod en het verbod van misbruik van economische machtspositie wordt gefaciliteerd. In dit artikel wordt enerzijds een toelichting gegeven op de totstandkoming van de richtlijn en anderzijds besproken welke wetswijzigingen, if any, de Nederlandse wetgever dient door te voeren teneinde aan de verplichtingen uit hoofde van de richtlijn te voldoen.
Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 17 april 2014 over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie, A7-0089/2014.

In deze kroniek worden de besluiten en informele zienswijzen besproken die ACM in 2013 op het gebied van het kartelverbod en het verbod van misbruik van economische machtspositie heeft genomen. De voor de toepassing van het mededingingsrecht aangewezen bestuursrechters wezen in totaal zeventien uitspraken in kartel- en daarmee gerelateerde zaken. In 2013 viel ook definitief het doek voor de NMa. Na een periode van ruim vijftien jaar waarin de NMa het mededingingsrecht in Nederland op de kaart zette, ging de toezichthouder op in ACM. Kortom, er viel ook in dit verslagjaar weer het nodige te beleven.

In deze bijdrage wordt voortgebouwd op het idee dat onafhankelijkheid een kernwaarde is van toezicht. De auteurs gaan in op de voornaamste redenen voor onafhankelijkheid en de oorzaken van de ‘onrust’. Tot slot schetsen zij de contouren van een structurele oplossing voor de spanning tussen de politiek en toezichthouders.

Hoewel de lidstaten formeel autonoom blijven bij het inrichten van nationale mededingingsautoriteiten, mag de constitutieve rol van het Europese Unierecht bij de organisatie en (her-)structurering van nationaal mededingingstoezicht niet onderschat worden. Geruggesteund door de vereisten van een ‘eerlijk proces’, kan het Hof van Justitie rechtstreeks de autonomie van de lidstaten beperken met het oog op de inrichting van een meer effectief nationaal mededingingstoezicht bij de toepassing van Europees mededingingsrecht. Uit de beperkte bestaande Europese rechtspraak kunnen in dat verband drie organisatorische modellen van toezicht gedistilleerd worden in overeenstemming waarmee nationale mededingingstoezichthouders zich mogen organiseren op grond van EU-recht.

In de zaak Donau Chemie bevindt het Hof van Justitie zich wederom op het spanningsveld tussen het faciliteren van schadevergoedingsacties en het beschermen van een effectief clementieprogramma. Het Hof van Justitie oordeelt dat de voorwaarden voor toegang tot documenten uit dossiers van de nationale mededingingsautoriteit met betrekking tot de toepassing van het Europese mededingingsrecht weliswaar worden bepaald door het nationale recht maar dat de doeltreffendheid van een nationaal clementieprogramma kan rechtvaardigen dat een document niet wordt verspreid. Het Hof van Justitie zet hiermee de lijn voort die in het arrest Pfleiderer was ingezet.
HvJ EU 6 juni 2013, zaak C-536/11, Bundeswettbewerbsbehörde/Donau Chemie e.a., n.n.g.