Met de discussie over het instemmingsrecht en het parlementair behandelingsvoorbehoud in het kader van de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon heeft in staatsrechtelijk opzicht iets belangrijks plaatsgevonden. De discussie over het instemmingsrecht heeft duidelijk gemaakt dat het Nederlandse parlement voor zichzelf een minder belangrijke rol ziet weggelegd als het Europees Parlement verdergaande bevoegdheden krijgt. Dit is opmerkelijk, onder andere gelet op het feit dat de laatste jaren juist ook veel is gesproken over een belangrijke aanvullende rol die nationale parlementen zouden moeten vervullen als het gaat om Europese besluitvorming. Ook al heeft het Europees Parlement op een bepaald terrein medewetgevende bevoegdheden, ze heeft geen leden van de Raad ter verantwoording te roepen. Hier ligt dus een belangrijke controletaak voor het Nederlandse parlement. Met de invoering van de bijzondere informatieverplichting voor de regering ten aanzien van voorstellen die door het parlement van bijzonder politiek belang worden geacht, is het instrumentarium waarmee het parlement de regering controleert in het kader van Europese besluitvorming uitgebreid. Zo bezien lijkt het debat over de goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon op winst voor het parlement. Paradoxaal gegeven is echter dat het debat over het parlementair behandelingsvoorbehoud heel duidelijk de dominante positie van de regering ten opzichte van het parlement heeft weergegeven. De regering domineerde de parlementaire discussie en oefende veel druk uit op de coalitiefracties in de Kamer. Uit het debat blijkt dan ook vooral de tandenloosheid van het parlement ten opzichte van de regering, iets wat niet als winst maar als verlies dient te worden beschouwd.

Het artikel bevat een overzicht van de implementatie in Nederland, Duitsland en Spanje van de in de sectoren financiële dienstverlening, douane, voedselveiligheid en visserij door Europa voorgeschreven vormen van samenwerking in het kader van het nalevingstoezicht. Het is opvallend dat samenwerkingsverplichtingen verschillend worden vormgeven in de onderzochte lidstaten. Verder zijn er grote verschillen tussen de regelingen van de verschillende sectoren binnen één lidstaat. Nederlandse toezichthouders kunnen op grond van de Awb toezicht houden op de naleving van Nederlands recht en van verordeningen. Moeten toezichtbevoegdheden kunnen worden toegepast in verband met de naleving van in een andere lidstaat omgezette richtlijn, dan moet een voorziening worden getroffen in de sectorale wetgeving. Buitenlandse toezichthouders die zijn aangewezen bij of krachtens een verordening zijn toezichthouders zijn in de zin van de Awb. Het is overigens de vraag of dit de bedoeling is geweest van de wetgever. Het onzelfstandig toezicht is in de Awb gedeeltelijk geregeld, namelijk voor wat betreft het vergezellen door een buitenlandse inspecteur van een Nederlandse toezichthouder bij het betreden van plaatsen. Voor andere bevoegdheden, zoals de toegang tot documenten, is deze bepaling echter te beperkt.

EU-regelgeving is ook wetgeving die in Nederland bindend is. Bij de besluitvorming daarover zou de Eerste Kamer dus moeten meebeslissen.Het democratisch tekort in de EU is vooral gelegen in het feit dat er geen parlementair toezicht is op de Raad van Ministers van de EU. Wel kunnen nationale parlementen hun eigen ministers ter verantwoording roepen voor wat zij in de RvM-EU doen. Maar dat gebeurt, ook in Nederland, veel te weinig, en is niet effectief. Vooral sinds de invoering van het instemmingsrecht voor beide Kamers ter zake van optreden van Nederlandse ministers in de Derde Pijler van de EU heeft de Senaat gepoogd hierin verbetering te brengen.De Eerste Kamer zou veel consequenter deze rol moeten gaan vervullen, vooral nu de Tweede Kamer aan toezicht op de regering inzake EU-beleid geen voorrang blijkt te geven. Door een selectie van ontwerpen van EU-regelgeving aan dezelfde parlementaire procedure van beraadslaging te onderwerpen als wetsvoorstellen zou de Senaat zichtbaar kunnen maken dat het Nederlandse parlement – naast het Europees Parlement – werkt aan vermindering van het democratisch tekort.

De Senaat concentreert zich meer op zijn kerntaak en dat brengt als vanzelf een grote aandacht mee voor aspecten van wetgeving vanuit een meer op metaniveau geformuleerde visie op wetgeving. Dat raakt het rechtssysteem als zodanig, de rechtsstatelijkheid, maar ook de uitvoerbaarheid van en het draagvlak voor wetgeving. Er liggen verschillende lijnen vanuit het verleden die de Eerste Kamer ook de komende jaren kan doortrekken, terwijl nieuwe onderwerpen zich aandienen. Gevraagd is niet louter ad-hocbeoordeling van concrete wetsvoorstellen, maar juist een samenhangende aanpak. De uitvoering van zo’n samenhangende aanpak vereist een strategische rol van de Eerste Kamer, die daarbij eerder bondgenoot van de minister van Justitie en wetgevingsdirecties kan zijn dan tegenspeler. De Senaat zal op welgekozen momenten ertoe over moeten gaan om ook de directe beïnvloedingsmiddelen van verwerping en novelle aan te wenden ter realisering van de meer strategische doelen. Op deze wijze kan van de belangrijkste bijrol in het wetgevingsproces tevens een aanzienlijke regie uitgaan.

De Eerste Kamer is een dubbelzinnig politiek instituut: soms machtig, maar meestal onzichtbaar, vaak marginaal, maar soms van beslissende betekenis. Om helderheid te krijgen worden drie modellen onderzocht die de werkzaamheid van de Eerste Kamer op hun eigen manier duiden: interpretatiegemeenschap, semi-autonoom sociaal veld en machtsevenwicht. Dit leidt tot een heroverweging van het instituut, waarbij geconstateerd wordt dat ook zonder ingrijpende staatkundige vernieuwingen gesproken kan worden van een nuttige en zinvolle instelling.

De Invoeringswet-BES zet relevante Antilliaanse regelgeving om in Nederlandse normen. Deze omvorming vindt plaats door vermelding van de desbetreffende regelingen op de bijlage bij het wetsvoorstel. In deze bijlage wordt voor de daarin genoemde regelingen vermeld of zij de status verkrijgen van formele wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling. De wetgever kan de regelstellende bevoegdheden van regering en bewindspersonen echter niet zelf uitoefenen. De wetgever is niet bevoegd om te knutselen met de grondwettelijke attributie van bevoegdheden. Bovendien levert dit problemen op in het kader van de rechterlijke toetsing en de ministeriële verantwoordelijkheid.

Private regelgeving geeft blijk van een bepaalde maatschappelijke behoefte aan normstelling door private, niet-statelijke actoren. De regels die uit deze private normstelling voortvloeien, vallen in beginsel buiten ‘het recht’ in de zin van artikel 79 Wet RO. Als gevolg blijft ook de toepassing van private regelgeving door de rechter beperkt. In deze bijdrage wordt via een analyse van de rechtsstaat een aanzet gedaan tot het formuleren van criteria aan de hand waarvan de rechter een gemotiveerd oordeel kan vormen betreffende de juridische binding van private regelgeving in een concreet geschil.

De bijlage bij het verdrag waar de LGO-gebieden opgesomd worden, noemt niet slechts de Nederlandse Antillen, maar ook de onderscheiden eilandgebieden daarvan bij naam. Bonaire, St. Eustatius en Saba worden derhalve met zoveel woorden genoemd als territoria waarvoor de LGO-status geldt. De territoria die de status van LGO hebben behoren tot het grondgebied van de lidstaten van de Unie (en daarmee tot het grondgebied waarop het recht van de Unie van toepassing is), maar door de LGO-status is de werking van dat Europese recht in de Landen en Gebieden Overzee fors ingeperkt. Die inperking vindt plaats op basis van Europese normen, lidstaten kunnen niet eenzijdig een wijziging aanbrengen in de status van die aangewezen gebieden.

Wetsevaluatie staat op de wetgevingsagenda, reden om in te gaan op het wat en hoe van wetsevaluatief onderzoek. Op basis van literatuuronderzoek en eigen inzicht worden negen aanwijzingen gegeven: 1. Weet wat je wilt weten; 2. Laat altijd de beleidstheorie onderzoeken; 3. Laat de beschikbaarheid van voorzieningen onderzoeken; 4. Laat bij ex ante evaluatie primair het probleem onderzoeken; 5. Gebruik bij ‘impact assessments’ een methodenmix; 6. Doe niet louter doelbereikingsonderzoek. Omdat men 7. beter wat terughoudend kan zijn met doeltreffendheidsonderzoek (laat, als het gebeurt, de diverse betrokkenen een schatting maken van de bijdrage van de wet aan de doelbereiking) en zeker 8. met oeverloos effectonderzoek (men weet niet waar men het zoeken moet), wordt aanbevolen te kiezen voor 9. procesevaluaties: de omgang van diverse betrokkenen met de wet; laat daarbij ook kijken naar de invloed van het flankerend beleid.

Wanneer de BES-eilanden worden opgenomen in het Nederlands staatsverband, krijgen zij een andere status. Zij maken nu geen deel uit van de Gemeenschap, maar door hun opname in het Nederlandse staatsverband gaan zij wel deel uitmaken van de Gemeenschap. Het Koninkrijk is niet gemachtigd eenzijdig een wijziging aan te brengen in de reikwijdte van de gelding van het Europese recht. De opneming van de BES-eilanden in het Nederlands staatsverband moet dan ook gepaard gaan met een wijziging van het EG-verdrag.

Volgens Michiel Herweijer zijn er in de notitie Vertrouwen in wetgeving vijf hoofdlijnen terug te vinden:

1. terughoudend zijn met nieuwe wetten;

2. meer ruimte geven aan burgers, bedrijven en uitvoerders;

3. meer aandacht voor uitvoering en toepassing van wetten;

4. vaker gebruikmaken van ICT-toepassingen bij ontwerp en redactie van wetteksten;

5. meer aandacht voor Europese rechtsvorming.

In de nota Vertrouwen in wetgeving kondigt de minister van Justitie de komst aan van het integrale afwegingskader (IAK). Een onderdeel van het IAK is de uitvoeringstoets. In deze bijdrage wordt het IAK zelf onderworpen aan de uitvoeringstoets. Uit deze uitvoeringstoets blijkt dat de kans op spontane naleving van het IAK nogal gering is. Maar wellicht is er te weinig rekening gehouden met de nieuwe werkelijkheid die met de invoering van het IAK mogelijk zal gaan bestaan. Die nieuwe werkelijkheid zou, bijvoorbeeld, kunnen ontstaan wanneer het IAK de beleids- en wetgevingsnormering niet alleen meer toegankelijk en hanteerbaar maakt, maar ook meer verplichtend.

Suzan Stoter claimt in haar bijdrage dat de makers van Vertrouwen in wetgeving van een achterhaald beeld van de wetgever uitgaan en te veel blijven hangen op het veilige institutionele niveau, zoals de rol van de minister van Justitie, de betekenis van wetgevingstoetsen, systematische wetsevaluaties enzovoort. Te weinig zou rekening worden gehouden met de verschillende rationaliteiten die het wetgevingsproces beheersen. Maatregelen gericht op de verbetering van de kwaliteit van wetgeving zouden meer rekening moeten houden met de maatschappelijke context en beter moeten worden afgestemd met degenen die ze moeten uitvoeren, opdat ze ook op operationeel niveau effect sorteren.

Wie kijkt naar de opmars van technologie, ziet dat onze samenleving onder invloed daarvan drastisch is veranderd. De vraag die daarmee naar voren treedt, is of de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de huidige wet- en regelgeving voor de bescherming van persoonsgegevens wel voldoende hebben kunnen meebewegen in deze verandering. Vanuit deze vraag schetst deze bijdrage de belangrijkste technologische en maatschappelijke tendensen die de privacy raken, om daarnaast bij ieder van deze tendensen kort aan te geven wat de implicaties voor de Wet bescherming persoonsgegevens zijn. De conclusie is dat een aantal ontwikkelingen zich moeizaam verhoudt tot het huidige wettelijk regime.

In 2008 is empirisch onderzoek uitgevoerd naar de werking van de Wet bescherming persoonsgegevens die op 1 september 2001 in werking trad. Het onderzoek naar de effecten van de wet volgt op een eerdere juridische analyse van de knelpunten (hierna: het knelpuntenonderzoek), waartoe de wet aanleiding geeft en die zich overwegend baseerde op de literatuur over de wet. Bij de uitvoering van het empirisch onderzoek zijn verschillende methoden van gegevensverzameling gehanteerd: schriftelijke en telefonische enquêtes, interviews, casestudies en expertmeetings. Het beeld dat het onderzoek verschaft van de toepassing van de wet, stemt niet erg tevreden. De wet leeft niet erg in de rechtspraktijk, rechtssubjecten achten de wet moeilijk hanteerbaar, en een privacygemeenschap en -cultuur van geïnteresseerde beroepsbeoefenaars en betrokkenen komt maar moeizaam van de grond. In deze beschouwing ga ik nader in op de achtergronden van die vaststelling en probeer ik die conclusie te duiden.

Aanleiding voor het schrijven van de bijdrage is de ervaring dat het begrippenapparaat van de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) beperkingen heeft. Het begrippenapparaat heeft betekenis voor de WBP zelf, en voor van de WBP afwijkende en de WBP aanvullende wetgeving.De toegenomen mogelijkheden voor grootschalige gegevensverzameling en de wetgeving die nodig is om de daaruit voortvloeiende gevolgen voor het recht op bescherming van persoonsgegevens te regelen, bevestigen de hiervoor bedoelde beperkingen.Aan de hand van twee thans bij het parlement aanhangige wetsvoorstellen (elektronisch patiëntendossier en implementatie van een verdrag tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten over de overdracht van passagiersgegevens) wordt geïllustreerd hoe de wetgever met de ondervonden beperkingen van het begrip ‘toestemming’ uit de WBP omgaat.

Wetsvoorstellen kunnen zowel door de regering als door de Tweede Kamer worden ingediend. In het laatste geval wordt gesproken van een initiatiefwetsvoorstel. Hoewel de meeste initiatiefwetsvoorstellen beogen normale wetgeving tot stand te brengen of te wijzigen, worden ook met enige regelmaat initiatiefwetsvoorstellen in procedure gebracht die ertoe strekken de Grondwet te wijzigen. De procedure van initiatiefwetgeving verschilt in een aantal opzichten van de reguliere wetgevingsprocedure. Bij grondwetsherziening verschillen de procedures nog in enkele andere opzichten van elkaar. Het gaat daarbij om verschillen in de fase van de bekrachtiging en in de fase van de tweede lezing van wetsvoorstellen tot grondwetsherziening. De bijdrage gaat in op deze verschillen.

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal vooralsnog niet gelden op Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (BES). Indien op de BES een Nederlandse wet wordt uitgevoerd door Europees-Nederlandse bestuursorganen, bepaalt de desbetreffende wet zelf in hoeverre de Awb van toepassing zal zijn. Wat de rechtsbescherming betreft, zal voor de BES de Wet administratieve rechtspraak BES gelden die nagenoeg gelijkluidend is aan de Landsverordening administratieve rechtspraak. Beroep wordt ingesteld bij het Hof van Justitie. Naarmate meer en ingrijpender Nederlandse wetten op de BES gaan gelden, zal invoering van de Awb onvermijdelijk zijn. Geleidelijke invoering van de Awb verdient de voorkeur.

In de openbare lichamen BES zal vooralsnog de Nederlands-Antilliaanse regelgeving van toepassing blijven. Deze wordt daarom in de Invoeringswet- en Aanpassingswet BES omgevormd tot Nederlandse regelgeving. Op terreinen waar geen adequate Antilliaanse regelgeving bestaat, zal wel Nederlandse regelgeving van toepassing worden. Het in elkaar vlechten van de twee rechtssystemen is een technisch ingewikkelde wetgevingsoperatie, die in relatief korte tijd moet plaatsvinden. Ten behoeve van een soepele overgang zal BES-regelgeving vaker op lager niveau worden vastgesteld dan in Nederland gebruikelijk is en worden in de Invoeringswet zelfs bepalingen opgenomen die indruisen tegen de motie Jurgens.

De ontmanteling van het land Nederlandse Antillen zal erin resulteren dat de huidige drie eilandgebieden Bonaire, St. Eustatius en Saba als bijzondere openbare lichamen ex artikel 134 Grondwet deel van Nederland worden. Die invoeging in het Nederlandse staatsverband zal, zo is het voornemen van de betrokken partijen, niet leiden tot een verandering in de Europeesrechtelijke status van de drie eilanden: zij blijven behoren tot de zogeheten landen en gebieden overzee (LGO). Uit het behoud van de LGO-status vloeit echter niet per se voort dat grote delen van het Nederlandse recht van Europese oorsprong niet ingevoerd hoeven te worden: de LGO-status is namelijk een minimumstatus. Voor de vraag welke delen van het (Europese) recht in een bepaalde LGO dienen te gelden naast het recht dat uit de LGO-status zelf voortvloeit, is uiteindelijk nationaal recht doorslaggevend. De Grondwet biedt op dit moment niet de mogelijkheid om delen van het Nederlandse recht (delen van de Grondwet zelf daaronder begrepen) voor delen van Nederland generiek buiten toepassing te laten: als wij inderdaad delen van dat recht (ongeacht of het van Europeesrechtelijke oorsprong is of niet) voor Bonaire, St. Eustatius en Saba buiten toepassing willen laten (en dat is nadrukkelijk de bedoeling), dan zal daarvoor een constitutionele grondslag geschapen moeten worden.