De geconsolideerde versie van wettelijke regelingen wordt niet in de vorm van die regeling zelf gepubliceerd, maar door eerst het vaststellingsbesluit te vermelden en daarna de geconsolideerde tekst van de regeling op te nemen. Maar díé tekst wijkt vaak in allerlei opzichten af van de oorspronkelijke, en moet dus ook niet als quasi-inhoud van het vaststellingsbesluit worden voorgeschoteld. Niet het vaststellingsbesluit, maar de regeling zoals die op een bepaald ogenblik geldt, is wat bij die publicatie aan de orde is.

Het historische argument voor inschakeling van de landsadvocaat ligt in het gebrek aan juristen binnen de overheid. Inmiddels is een groot aantal juristen binnen de overheid werkzaam, maar de landsadvocaat is gebleven. De drie later opgekomen argumenten – het rechtstatelijke, het expertise- en het eenheidsargument – kunnen het voortbestaan van de landsadvocaat met de huidige omvangrijke inschakeling nauwelijks verklaren. Voorstellen om de rol van de landsadvocaat terug te dringen, meest uitdrukkelijk gedaan door de Visitatiecommissie Juridische functie en Wetgeving, heeft het kabinet niet gehonoreerd. Zijn deskundigheidsprestige en de steun van overheidsjuristen schragen de functie van de landsadvocaat. Niettemin lijkt plaats te zijn voor een Nederlandse variant van de attorney general.

Met het Achmea/Rijnberg-arrest van de Hoge Raad leek een doorbraak te zijn bereikt inzake de doorwerking van private regelgeving in het recht. Wanneer partijen het onderling eens zijn over de toepasselijkheid van bijvoorbeeld gedragscodes, toetst de Hoge Raad er ook aan zonder de juridische status ervan te beoordelen. De vraag wat te doen wanneer de relevantie van private regelgeving tussen partijen wordt betwist, blijkt echter een veel lastiger te nemen hobbel. Recente jurisprudentie over normalisatienormen toont aan dat het in zo’n geval buitengewoon complex is om te bepalen welke rechtsgevolgen aan private regels moeten worden verbonden. Wettelijke (h)erkenningsregels die de rechter behulpzaam kunnen zijn bij het kwalificeren en waarderen van private regels worden in die situatie node gemist. Hier ligt ook een taak voor wetgevingsjuristen. De vraag is alleen of één algemeen wettelijk kader voor uiteenlopende vormen van private regelgeving momenteel al haalbaar is. Werken met experimenteerbepalingen zou wel eens vruchtbaarder kunnen blijken te zijn. Dergelijke bepalingen zullen alleen werken wanneer wetgevingsjuristen, die ze moeten opstellen, zich eerst verdiepen in de schaduwwereld van private normen waarop deze bijdrage enig licht probeert te werpen.

Met zijn Proeve van een verbeterde Grondwet geeft Huub Linthorst oplossingen voor de risico’s die uit zijn ‘stresstest’ naar voren kwamen. Tot de voorstellen behoren de afschaffing van de Eerste Kamer, de invoering van het toetsingsrecht, versterking van (de formulering van) de grondrechten, een lichtere herzieningsprocedure en de invoering van een bindend referendum. Aan de doelstelling van haalbaarheid heeft Linthorst voldaan door op belangrijke punten tegemoet te komen aan voor- en tegenstanders. Naast verbetering en haalbaarheid, is het doel van deze Proeve het bereiken van meer democratie en van effectievere waarborgen tegen aantasting van onze rechtstaat. Of deze Proeve, na het bereiken van het Staatsblad meer democratie brengt en bovendien een dam kan opwerpen tegen schendingen van de rechtsstaat zoals die in Polen en Hongrijke, is allerminst gegarandeerd. Afgezien van het gebruikelijke cynisme over de normatieve kracht van de Grondwet, beslaat onze geschreven constitutie steeds minder de constitutionele werkelijkheid.

Recentelijk is in de media veel aandacht geschonken aan gevallen van beïnvloeding door opdrachtgevers van (rechts)wetenschappelijk onderzoek. Veel nadruk ligt daarbij al snel op pogingen van bestuurders en beleidsmakers om de inhoud van dergelijk onderzoek – vaak op subtiele wijze – een wenselijk geachte richting op te sturen. Veel minder aandacht is er echter voor de andere kant van de zaak, namelijk: wat is de verantwoordelijkheid van die wetenschappers en hoe zijn hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid gewaarborgd? In deze bijdrage zal worden beweerd dat ook daar werk aan de winkel is.

In deze bijdrage wordt aan de hand van twee concrete zaken de behandeling van klachten tegen staatsraden, raadsheren en advocaten-generaal besproken. De Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet op de Raad van State schrijven hiervoor verschillende procedures voor. Die procedures hebben echter gemeenschappelijk dat de instantie waarvan de rechter, staatsraad of advocaat-generaal deel uitmaakt ook de klacht tegen diegene behandelt. De auteur wil met deze bijdrage een discussie aanzwengelen over de vraag of dat wel zo gelukkig is. Tevens werpt hij in deze bijdrage de vraag op of het wenselijk is dat de procedures voor de behandeling van klachten bij de Hoge Raad en de Raad van State van elkaar verschillen, terwijl zij gaan over hetzelfde, namelijk de behandeling van klachten tegen rechterlijke functionarissen. De twee concrete voorbeelden roepen fundamentele vragen op over de huidige procedures. Dit zou aanleiding moeten geven om het externe klachtrecht grondig te evalueren, waarbij ook de mogelijkheid tot het instellen van een apart tuchtcollege voor de gehele rechterlijke macht moet worden bezien.

De auteur bespreekt in deze bijdrage de memoires van Cees Fasseur. Fasseur beschrijft de twee sporen waaruit zijn loopbaan bestond, die van wetgevingsjurist aan het toenmalige ministerie van Justitie en die van historicus aan de Leidse universiteit. De tijd waarin Fasseur werkzaam was voor het ministerie van Justitie viel samen met wat wordt beschouwd als het ambtelijk-juridische hoogtepunt, een periode waarin juristen in hoog aanzien stonden en aldus de nodige invloed konden uitoefenen. Uit die tijd stamt ook het beeld van de klassieke wetgevingsjurist, de jurist die beschikt over uitgebreide kennis van het recht, maar die ook een betrekkelijk autonome en gezaghebbende positie inneemt. De auteur bespreekt in deze bijdrage of dit klassieke beeld tot voorbeeld kan strekken voor de huidige generatie wetgevingsjuristen. Hoewel de toen bestaande en huidige praktijk nauwelijks met elkaar vergelijkbaar zijn, valt er wel wat te zeggen over verschillen tussen de taakopvatting van wetgevingsjuristen toen en nu en of de taakopvatting van toen als voorbeeld kan dienen voor de wetgevingsjurist van nu. De auteur concludeert dat dat niet altijd het geval is.

We zien in de Verenigde Staten momenteel hoe belangrijk rechterlijke controle op de kwaliteit van wetgeving kan zijn, bijvoorbeeld bij het omstreden inreisverbod voor migranten uit ‘islamitische landen’. Gevaar daarbij is echter dat de rechter te veel in politiek vaarwater terechtkomt. Misschien dat de Amerikaanse rechter op dit punt wat kan leren van het Hof van Justitie van de EU, dat een procedurele toets heeft ontwikkeld om de ‘evidence base’ van wetten te toetsen door bijvoorbeeld te kijken in hoeverre er impact assessments zijn uitgevoerd volgens de methoden die daartoe in het wetgevingsbeleid ontwikkeld zijn. Tegelijkertijd laat de Luxemburgse jurisprudentie zien dat men er daarbij misschien toch niet altijd aan ontkomt om ook naar de kwaliteit van het onderliggende bewijs te kijken. Hier kan Luxemburg wellicht wat leren van het U.S. Supreme Court, dat regels heeft ontwikkeld met betrekking tot de vraag hoe rechters dienen om te gaan met deskundigenbewijs en wetenschappelijke gegevens.

Politici spelen een belangrijke rol bij de bescherming van de rechtsstaat, maar er wordt soms betwijfeld of zij die rol waarmaken dan wel voldoende serieus nemen. Het toetsen van verkiezingsprogramma’s van politieke partijen kan een goed middel zijn om in beeld te brengen hoeveel aandacht er daadwerkelijk is voor de rechtsstaat. Dat is echter geen sinecure; zoals uit deze bijdrage blijkt is het al lastig om tot een gedeelde opvatting te komen van wat de rechtsstaat inhoudt. Immers, als de onderzochte partijen zich niet herkennen in het gehanteerde concept zullen zij zich daar ook niet door aangesproken voelen. Internationaal, bijvoorbeeld binnen de VN en Europese Unie is er al enige ervaring opgedaan met het meten van rechtsstatelijkheid binnen staten. Welke indicatoren daarbij worden gebruikt zijn van groot belang voor de uitkomsten van de toetsing, waarbij het risico op versimpeling van de werkelijkheid op de loer ligt. De ervaringen van internationale organisaties hiermee kunnen als bron van inspiratie dienen voor toetsing van verkiezingsprogramma’s op rechtsstatelijkheid en tevens kunnen daar lessen uit worden getrokken. Deze vraag staat in deze bijdrage centraal.

Deze bijdrage is een reactie op het artikel ‘De rechtsstaat: van sluitpost naar “Leitmotiv”’ van Zouridis, Wierenga en Niemeijer in het Nederlands Juristenblad, waarin kritiek wordt geleverd op het eerste hoofdstuk van het jaarverslag van de Raad van State. De Raad waarschuwt daarin voor het zien van rechtsstatelijke overwegingen in de politiek als een soort van sluitpost. Zouridis, Wierenga en Niemeijer vragen zich af op basis van welke empirische feiten de conclusies van de Raad van State zijn gebaseerd en of deze wel de juiste oorzaken voor het afkalven van de rechtsstaat in het vizier heeft. De auteurs van deze reactie vragen zich op hun beurt echter af of het betoog in dat artikel op zijn beurt wel op voldoende empirische onderbouwing steunt. Het gaat de auteurs daarbij met name om de onderbouwing van de stelling dat bestuur en wetgever ‘regelverslaafd’ zijn, de vraag wat het aantal wettelijke regels zegt over het rechtsstatelijke gehalte van de samenleving en welke rol overheidsjuristen vervullen bij het bewaken van rechtsstatelijke normen. Aan het slot van de bijdrage gaan de auteurs in op de vraag of er niet sprake is van een bredere trend, die twijfels oproept over de wijze waarop binnen het rechtswetenschappelijk onderzoek met empirische data en bronnenonderzoek wordt omgegaan.

De positie van de Eerste Kamer heeft al vaak onder druk gestaan. Gelet daarop is het een wonder te noemen dat wij nog altijd een senaat hebben. Dit is te danken aan een voortdurende aanpassing van zijn functie, een strategie van terughoudendheid en een zware procedure van grondwetwijziging. In meer positieve zin is de huidige acceptatie ook te danken aan het meer en meer optreden als toetsende instantie van het wetgevingsproces en de wetgevingskwaliteit. Aan de hand van twee recente voorbeelden, het wetsvoorstel Elektriciteits- en gaswet en een wijziging van de Mediawet, beziet de auteur of deze positionering terecht is. Vanuit de Kamer zelf is kritiek geuit op het staatsrechtelijke gehalte van het optreden van de Kamer bij de behandeling van die voorstellen. De auteur is van mening dat het veel meer perspectief biedt als de aangekondigde staatscommissie aandacht besteedt aan de feitelijk bijdrage die de Senaat kan leveren aan de kwaliteit van onze wetgeving, zijnde dé functie van de Senaat, dan herhaalde aandacht voor zijn staatsrechtelijke positie, waarvoor de argumenten al vele malen gewisseld zijn.

De vestiging van AZC’s in Nederland levert doorgaans heftige protesten op. Deze bijdrage laat aan de hand van een concrete casus zien dat dit niet altijd louter of vooral een kwestie is van boze burgers, maar soms ook wordt aangewakkerd door de wijze waarop door de wetgever bestuurlijke besluitvormingsprocessen zijn ingericht en de manier waarop bestuursorganen daarmee omgaan. Met name wanneer particuliere ondernemers een omgevingsvergunning aanvragen voor het vestigen van een AZC, kan een serieuze alternatievenafweging gemakkelijk worden geblokkeerd, wanneer het bevoegd gezag zich beperkt tot het nemen van een besluit op grondslag van de aanvraag. In zo’n geval hebben omwonenden weinig mogelijkheden om het achterliggende (ontbrekende) asielopvangbeleid ter discussie te stellen in bezwaar en beroep en blijkt ook een referendumverzoek om de gemeenteraad tot beleidskeuzes te dwingen geen garantie voor succes. In de sfeer van de rechtsbescherming doet zich bovendien al snel gevoelen dat het besluitbegrip als aangrijpingspunt voor bezwaar en beroep belemmert dat een geschil met de overheid in zijn totaliteit wordt bezien.

De auteur bespreekt een door het Kamerlid Zijlstra ingediende motie, waarin hij oproept om juristen de opdracht te geven positief te adviseren over veiligheidsmaatregelen vanwege (dreigend) terrorisme. De wetgevingsjurist dient zich niet af te vragen of iets mogelijk is, maar te zorgen dat het mogelijk is. De auteur bespreekt welke juridische argumentaties er zijn om veiligheidsoverwegingen boven juridische overwegingen te laten gaan. Wel is het de vraag of het van een wetgevingsjurist kan worden verwacht dat hij zelf een afweging tussen veiligheidsoverwegingen en juridische overwegingen maakt. In feite maakt hij dan niet alleen een juridische afweging, maar ook een beleidsmatige afweging. De vraag is waarom wetgevingsjuristen zich kennelijk gedwongen voelen zich in dergelijke bochten te wringen. Het feit dat de Tweede Kamer zich weinig actief bemoeit met het waarborgen van rechtsstatelijke normen kan daar mede aan ten grondslag liggen. In die zin verbergen Kamerleden zich achter het schild van het juridisch advies.

Het vonnis van de Haagse rechtbank in de zaak Urgenda tegen de Staat der Nederlanden heeft wereldwijd de aandacht getrokken. Het bevel van de rechter aan de Staat om meer te doen om de uitstoot van broeikasgassen met 25 procent ten opzichte van 1990 te verminderen heeft zowel lof als kritiek geoogst in de (internationale) media en literatuur. Milieuorganisaties loven de durf van de rechtbank om de Staat via het onrechtmatigedaadsrecht te houden aan internationaal overeengekomen CO₂-reductiedoelstellingen. Staatsrechtgeleerden hekelen het vonnis daarentegen omdat de rechter te activistisch zou hebben geopereerd, te veel op de stoel van de wetgever en de politiek zou zijn gaan zitten en onvoldoende rekening houdt met de beleidsvrijheid van de Staat. De vraag is echter of deze kritiek niet uitgaat van een te eenzijdige lezing van het vonnis en van verouderde denkbeelden over de rol van de rechter binnen de trias politica.

De ontwikkeling van ons wetgevingsbeleid, in het bijzonder het Integrale afwegingskader en de internetconsultatie, bevordert in toenemende mate het ideaal van de inclusieve wetgever. Dit ideaal is leidend in de fase van de ambtelijke voorbereiding, niet in de politieke fase van wetgeving. De Kamer sluit wel aan bij de resultaten van de inclusieve voorbereiding, is soms zelfs bereid daarvoor plaats te maken. Dat is in strijd met het (formele) systeem van onze democratie, maar juist door de inclusieve benadering in de ambtelijke voorbereiding lijken we ons geen grote democratische zorgen te hoeven maken. Toenemende inclusiviteit van wetgeving, waarbij de normadressaten (onder ambtelijke regie) soms grote invloed op de uiteindelijke normering wordt gelaten, roept wel de vraag op of de begrippen modificatie en instrumentele wetgeving nog wel van toepassing zijn op de huidige wetgeving.

Wijziging van bestemmingsplan op Curaçao voor de commerciële ontwikkeling van het Oostpunt-gebied met het oog op het bouwen van woningen en recreatievoorzieningen met behulp van gelegenheidswetgeving, waardoor de bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen ruimtelijke plannen buiten spel lijkt te worden gezet zonder dat de wetgever in formele zin volledig open is over de belangenafweging die heeft plaatsgevonden. Mogelijke strijd met EVRM. Verhouding tussen primaat van de wetgever en mogelijke toetsing van wetgeving aan eenieder verbindende verdragsbepalingen.

Wetgevingsprocessen moeten steeds democratischer en transparanter. De vraag is of een betere inbreng en verhoogde participatie van burgers de wet ook altijd beter maakt. Daarom is het experiment dat in 2007 in Nieuw-Zeeland werd gehouden om via een zogenoemde ‘wiki’ een wet voor te bereiden, interessant. Het experiment geldt als geslaagd. Iets voor Nederland?

Meestal lijkt Better Regulation net een trein die maar doordendert. Er zijn altijd weer nieuwe landen die zichzelf ten doel stellen administratieve lasten te verlagen, er lijkt altijd behoefte aan meer evaluaties en er komt elk halfjaar weer een nieuw instrument om de effecten van regelgeving te beheersen in de mode. Maar een van de laatste instrumenten die aan het Better-Regulationscala werden toegevoegd, is stilletjes weer van de agenda afgevoerd. De Britse regering heeft namelijk haar ambitieuze plannen om regulatory budgets te introduceren voor onbepaalde tijd in de ijskast gezet. Terwijl het idee op de International Regulatory Reform Conference in Berlijn in de herfst van 2008 nog was aangekondigd als ‘the next frontier in regulatory reform’, heeft men in april 2009, in één grote beweging met de cabinet reshuffle, toch van het idee afgezien, om in plaats daarvan over meer specifieke hervormingsmaatregelen te gaan nadenken.

Deze bijdrage behandelt de getallenfixatie die bij regelgeving in landen van de Europese Unie lijkt te ontstaan. Regelvermindering wordt nogal eens in de sleutel van kwantiteit (aantallen regelingen, aantallen bladzijden) gezet. De EU probeert via consolidatie en codificatie het aantal pagina’s regelgeving terug te brengen. Daartoe werd een rechtsvergelijkend onderzoek binnen de lidstaten uitgevoerd, om te zien of er navolgenswaardige voorbeelden te vinden waren. Die zijn er maar weinig. De lidstaten gebruiken consolidatie en codificatie van regelgeving op hele andere manieren en met hele andere motieven.