Als de bestuursrechter algemeen verbindende voorschriften voortaan indringender toetst door de zogenoemde ‘evidence base’ ervan te toetsen, waar loopt hij dan tegenaan in de praktijk? De processuele consequenties van een dergelijke toetsing worden in dit artikel beschreven. Specifiek wordt ingezoomd op het bestuursrechtelijke uitgangspunt van ex-tunctoetsing, het ambtshalve aanvullen van de rechtsgronden en de partijstelling. De auteur concludeert dat ondanks de primaire focus van het bestuursprocesrecht op individuele geschilbeslechting, de Awb evidence base-toetsing mogelijk maakt. Om die toetsing in de praktijk aan effect te doen winnen, is echter ook de wetgever nodig.

In deze bijdrage staat een rechtsvergelijkend onderzoek naar wetgevingstechnische aanwijzingen van Nederland, Duitsland, Zwitserland, het Verenigd Koninkrijk, de Europese Unie, Canada en de Canadese provincie Brits-Columbia centraal. Hierbij wordt de vraag gesteld in hoeverre er overeenkomsten en verschillen zijn tussen de Nederlandse Aanwijzingen voor de regelgeving en de equivalenten daarvan van andere rechtsordes. Daartoe wordt allereerst beschreven welke instrumenten in de verschillende rechtsordes worden gebruikt, welke doelen daarmee worden nagestreefd, hoe de instrumenten zijn opgebouwd en de bindende kracht die van het instrument uitgaat. Daarna worden de instrumenten op twee punten met elkaar vergeleken, te weten beknoptheid en het voorkomen van dubbelzinnigheid. In alle besproken instrumenten zijn dit nastrevenswaardige zaken, hoewel de wijze waarop dat gebeurt, verschilt. Ook de doelstellingen van de instrumenten zelf verschillen, hoewel de onderzochte wetgevingstechnische principes veel gelijkenissen vertonen.

De initiatiefnota Lobby in het daglicht noemt Europese consultaties middels groenboeken en witboeken, conform de Richtsnoeren voor Betere Regelgeving, als een mogelijke denkrichting voor het Nederlandse wetgevingsproces. Aan de hand van ervaringen met publieke consultaties in het Europees privaatrecht schetst deze bijdrage in hoeverre deze consultaties de democratische legitimatie en de effectiviteit van het Europees recht zouden moeten versterken, en welke pijnpunten zichtbaar worden in consultaties en de Richtsnoeren. Ondanks deze pijnpunten bieden de Richtsnoeren een voorbeeld van goed ontwikkelde regels die in toenemende mate eisen stellen aan de openheid en transparantie van het Europese wetgevingsproces. De problemen in Europese consultaties maken tevens duidelijk dat op sommige punten scherpere regels wenselijk zijn. Daarnaast blijkt de uit gebrekkige naleving van de Richtsnoeren dat, als de Nederlandse wetgever ervoor kiest om regels te ontwikkelen, aandacht moet worden besteed aan de gevolgen van niet-naleving van toekomstige regels.

Het kabinet heeft, blijkens een recente brief over de transparantie van wetgeving, transparantie van het wetgevingsproces hoog in het vaandel. In dit artikel loop ik een aantal ontwikkelingen in eigen land en in andere landen langs die het verhogen van de transparantie van het wetgevingsproces tot doel hebben. De bijdrage laat zien dat transparantie van het wetgevingsproces geen doel op zich is, het is slechts een middel om de toegankelijkheid van het wetgevingsproces – en dat dan in termen van de mogelijkheden om goed geïnformeerd te kunnen meeweten, meedenken en wellicht zelfs op enigerlei wijze deel te kunnen nemen aan de beslissingen (participatie) – te borgen of te verhogen. Voor het draagvlak – de legitimiteit – van wettelijke regels zijn transparantie en de daardoor mogelijk gemaakte participatie van burgers (rechtstreeks of via hun vertegenwoordigers) van groot belang. Het artikel concludeert met de vaststelling dat het Nederlandse wetgevingsproces niet erg transparant is in de zin dat het buitenstaanders buiten de kring van de wetgevingsactoren zelf actief uitnodigt tot het deelnemen aan het debat over de beleidsvorming via wetgeving. De voornemens uit de brief van het kabinet veranderen daar niet veel aan.

Het doel van deze bijdrage is om na te gaan hoe de nationale wetgever heeft te reageren op de toename van rechtens relevante normenstelsels. Er worden zes vragen verkend waar de nationale wetgever praktisch mee heeft te rekenen. De voorzichtige conclusie is dat de wetgever zich tot nu toe onvoldoende realiseert wat het betekent om in een meergelaagd rechtssysteem te functioneren. Het zou goed zijn indien door politici en wetgevingsjuristen een fundamenteler discussie wordt gevoerd over onder meer de ‘wie doet wat’-vraag, de kenbaarheid en coherentie van het recht, de implementatie van EU-recht, verwijzing naar private regulering en de positionering van Nederland op de internationale ‘rechtsmarkt’. Eén ding moet daarbij vooropstaan: een meergelaagde rechtsorde is geen bedreiging voor de nationale wetgever, maar biedt vooral een kans om opnieuw invulling te geven aan de eisen die in een rechtsstaat aan regelgeving moeten worden gesteld.

De bijdrage richt zich op de vraag in hoeverre de rol en positie van de wetgevingsjuridische functie in het laatste decennium zijn veranderd, in het bijzonder of het werk van wetgevingsjuristen is gepolitiseerd. Politisering komt voor in drie vormen, namelijk in patronagebenoemingen, het versterken van de partijpolitieke grip op beleid en uitvoering en in New Political Governance. De auteurs concluderen voorlopig dat het werk van wetgevingsjuristen inderdaad is gepolitiseerd, waarbij een transitie heeft plaatsgevonden van de tweede vorm van politisering naar New Political Governance. Dit is met name zichtbaar doordat steeds meer gebruik wordt gemaakt van gedelegeerde wetgeving, waar wetgevingsjuristen van oudsher minder bemoeienis mee hebben. De politisering van hun werk leidt ertoe dat wetgevingsjuristen steeds minder in staat zijn om rechtsstatelijke waarden te waarborgen. De auteurs onderscheiden, in navolging van Van Lochem, vijf verschillende strategieën om hiermee om te gaan, maar er lijkt onder wetgevingsjuristen zelf geen consensus te zijn over wat nu de beste strategie is. De auteurs zijn van mening dat de democratische rechtsstaat moet worden versterkt om de toegenomen politieke spanning in het werk van wetgevingsjuristen te verlichten.

De communicatieve benadering van wetgeving heeft aanleiding gegeven tot de nodige wetenschappelijke discussie. In deze bijdrage gaat de auteur nader in op de aangevoerde kritiekpunten. Doel van dit artikel is te bepalen in welke opzichten de communicatieve benadering aanvulling of correctie behoeft. Conclusie is dat het achterliggende democratische ideaal nog steeds relevant is: de wens om burgers meer te betrekken bij de totstandkoming en de uitvoering van wetgeving. Tegelijk moet beter rekenschap worden afgelegd van de processen van in- en uitsluiting waarmee wetgeving onvermijdelijk gepaard gaat. Niet iedereen kan, mag of wil meepraten over de betekenis van de wet, niet elk gezichtspunt kan in het uiteindelijke wetgevende besluit erkenning krijgen.

De EU kent geen duidelijk verdragsrechtelijk of formeel-wettelijk kader met betrekking tot de oprichting, taken en bevoegdheden van agentschappen, terwijl de afgelopen jaren steeds belangrijkere regelgevende en uitvoerende taken aan deze agentschappen zijn toegekend. De oprichting van drie ‘European supervisory agencies’ verantwoordelijk voor het micro-prudentiële toezicht op financiële instellingen vormt het meest actuele voorbeeld daarvan. Aan deze agentschappen zijn belangrijke regulerende bevoegdheden toegekend, zoals die tot het ontwerpen van technische standaarden ter harmonisatie van regels betreffende het financiële toezicht. Deze regulerende standaarden dienen weliswaar formeel nog door de Europese Commissie te worden goedgekeurd, maar het is duidelijk dat het zwaartepunt voor het ontwerpen van de inhoud ervan de facto bij de agentschappen ligt. In een recente zaak bij het Hof van Justitie van de EU heeft het Verenigd Koninkrijk fundamentele bezwaren geuit tegen de mate waarin en wijze waarop regelgevende en uitvoerende taken aan deze Europese agentschappen zijn toegekend.

Indien ontwerpwetgeving leidt tot de verwerking van persoonsgegevens, moet de wetgever in veel gevallen een toets uitvoeren aan artikel 8 EVRM en het relevante EU-recht. Bij die toets draait het vaak om de vraag of de beperkende maatregel voldoet aan het proportionaliteitsvereiste. In de Straatsburgse rechtspraak is de proportionaliteit een paraplu waaronder uiteenlopende waarborgen worden geschaard. De complexiteit en veelomvattendheid van de proportionaliteitstoets werken door op nationaal niveau. De wijze waarop de proportionaliteitstoets door de Nederlandse wetgever wordt verricht, is wisselvallig. Soms vindt een expliciete toetsing plaats in het kader van artikel 8 EVRM, vaak is dat ook niet het geval.

De laatste jaren heeft zowel de Raad van State als de Eerste Kamer zich herhaaldelijk met klem verzet tegen het vermeendelijk toegenomen gebruik van kaderwetgeving vanwege de inbreuk die kaderwetten al snel zouden maken op het primaat van de wetgever. Het belangrijkste bezwaar tegen kaderwetten lijkt het gevaar dat het parlement als medewetgever buiten spel wordt gezet door te kiezen voor open normen in wetgeving en veelvuldige delegatie van regelgevende bevoegdheid naar het bestuur of het overlaten van nadere normstelling aan private regelgevers. Een vaak genoemd motief voor het gebruik van kaderwetten is het streven naar meer snelheid en slagvaardigheid in het wetgevingsproces. De vraag is echter of snelheid wel het daadwerkelijke motief is achter de inzet van kaderwetgeving, aangezien de tijdwinst die ermee wordt geboekt, vaak twijfelachtig lijkt. Denkbaar is ook dat veeleer sprake is van een verstrooiing van de wetgevende macht mede als gevolg van het tanende gezag van het parlement als medewetgever. Daarnaast lijkt de invloed van Europa belangrijke gevolgen te hebben voor het gebruik van kaderwetgeving en valt op dat het fenomeen kaderwet zeker geen nieuw of louter nationaal verschijnsel is. Het gebruik van kaderwetgeving lijkt populair in tijden van crisis en komt zowel op Europees niveau (kaderrichtlijnen) als in de ons omringende landen (lois-cadres, Rahmengesetze, skeleton bills, enzovoort) regelmatig voor.