In deze bijdrage wordt de vraag besproken of de wetgever in formele zin gebonden is aan eerdere eigen wetgeving die extra procedurele eisen aan het wetgevingsproces bevat. Die vraag wordt, met een beroep op de autonomie van de wetgever, ontkennend beantwoord. Dat geldt ook als die procedurele wetgeving uitwerking geeft aan grondwettelijke normen. Wel kan de organieke wet een hulpmiddel zijn bij de interpretatie van de achterliggende grondwettelijke norm. Aan die norm is de wetgever uiteraard wel gebonden.

Uit de letterlijke tekst van de grondrechtenbepalingen in de Grondwet volgt strikt genomen alleen de eis dat een grondrechtsbeperking op een formele wet moet zijn gebaseerd. Hieruit moet echter niet worden afgeleid dat er geen materiële vereisten gelden waaraan beperkingen van grondwettelijke grondrechten moeten voldoen: het grondwettelijk wetsbegrip leent zich voor een materiële invulling. Uit diverse passages in de parlementaire stukken blijkt dat de grondwetgever deze materiële invulling ook voor ogen had, en ook in de ontwikkelingen na de grondwetsherziening van 1983 zijn daarvoor aanknopingspunten te vinden. Met een dergelijke invulling kan de toetsing aan de Grondwet in het wetgevingsproces meer inhoud en diepgang krijgen. Het artikel beschrijft dit en biedt handvatten voor deze toetsing.

Volgens de Raad van State zou de rechtsstaat in Nederland niet wezenlijk in gevaar zijn, zou de balans tussen de instituties die invulling moeten geven aan de rechtsstaat (wetgever, bestuur en rechter) tot nu toe verzekerd zijn en zou er voldoende draagvlak onder de bevolking bestaan. Daarom zou er ook geen reden zijn voor een ‘alarmerende toon’. Deze stellingen worden nauwelijks onderbouwd, staan maatschappelijk ter discussie en miskennen dat Nederland geen eiland is, maar onderdeel uitmaakt van een meergelaagde internationale rechtsorde. Het beeld dat de Raad daarbij heeft van de scheiding der machten behoeft dringend bijstelling.

In de advisering over het algemeen verbindend verklaren van normen die niet door publiekrechtelijke instanties zijn opgesteld, hamert de Raad van State vooral op de kenbaarheid van de geldende normen. De lat van de adviseur lijkt hoger te liggen dan die van de rechter.

Bij voorlichting aan burgers ‘vertaalt’ de Belastingdienst complexe belastingwetgeving naar begrijpelijke teksten voor burgers. Deze bijdrage behandelt een aantal praktische en fundamentele vragen die zich voordoen bij deze vertaalslag, zoals: wat is de juridische status van voorlichting? Welke ‘ingrepen’ zijn nodig in de vertaling? Is begrijpelijke taal alleen maar ‘goed’, of zijn er ook nadelen? Kunnen burgers rechten ontlenen aan ‘vertaalde’ belastingwetgeving? En wat betekent dat voor de belastingwetgever? Duidelijk wordt dat begrijpelijke taal nodig is, maar dat het juristen ook voor praktische en fundamentele vraagstukken stelt, waarbij burgers niet uit het oog mogen worden verloren.

Wat is een ‘goede wet’ voor de Nederlandse rechter vanuit het EU-recht en het EVRM bezien? Een ‘goede wet’ – daaronder mede begrepen de toelichting bij de wet – stelt de rechter afdoende in staat om (1) de verenigbaarheid van een wet met het EU-recht of het EVRM te beoordelen en (2) potentiële conflicten met het EU-recht of het EVRM constructief op te lossen zonder te hoeven grijpen naar ‘zware’ opties. Maar hoe, en tot op welke hoogte, kan of moet de wetgever rekening houden met de Europese taak en habitat van de Nederlandse rechter, zowel qua inhoud als qua motivering van wetgeving? En welke wetgevende kreukelzone mag de rechter onder Europees recht en het EVRM aan de wetgever laten alvorens in te grijpen? Ter beantwoording van deze vragen gaat deze bijdrage in op de verschillende vereisten die het EU-recht en het EVRM stellen aan goede wetgeving, waarbij mede wordt ingegaan op de structuur van de stapsgewijze toetsing door de Europese Hoven van nationale wetgeving.

In deze bijdrage wordt het nut en de meerwaarde van het recht op de onaantastbaarheid van het lichaam onderzocht, alsmede de grondrechtelijke randvoorwaarden die van belang zijn bij de realisering van het recht op de onaantastbaarheid van het lichaam. Dit wordt onder meer in het licht geplaatst van de rechtspraktijk en huidige en toekomstige dilemma’s en technologische ontwikkelingen. De meerwaarde van artikel 11 Grondwet wordt, met name ten opzichte van artikel 10 Grondwet (bescherming persoonlijke levenssfeer), wel als beperkt ingeschat omdat beide bepalingen ten aanzien van de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam juridisch dezelfde bescherming bieden. De vraag is echter of dat terecht is, nu artikel 11 Grondwet het menselijk lichaam expliciet als rechtsobject beschermt. Technologische ontwikkelingen, waarbij enerzijds het menselijk lichaam steeds meer maakbaar wordt en aan veranderingen kan worden onderworpen. Juist in die context heeft het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam betekenis en urgentie. Anderzijds roepen ook de steeds grotere medische mogelijkheden en de hoge kosten waarmee dat gepaard gaat vragen op. Het belang van de bescherming die artikel 11 Grondwet biedt, is daarmee juist in het huidige tijdsgewricht van belang.

In deze bijdrage staat delegatie van regelgevende bevoegdheid in Nederland op het niveau van de centrale overheid centraal. Het lijkt tijd voor een herbezinning op het geldende constitutionele kader voor delegatie. De auteurs merken op dat deze uitgangspunten weliswaar formeel nog worden onderschreven, maar onder druk van maatschappelijke veranderingen wordt daar in de praktijk steeds vaker van afgeweken. De samenleving verandert in technologisch, economisch en cultureel opzicht snel en de regering staat voor de uitdaging om wetgeving die veranderingen bij te laten benen. Dit gebeurt mede door bijvoorbeeld steeds meer gebruik te maken van kaderwetgeving, waarbij op formeel wetsniveau alleen kaderstellende regels worden vastgelegd; de uitwerking vindt plaats in lagere regelgeving. Dit roept echter de nodige vragen op over onder meer de positie van het parlement als controleur en medewetgever. Het is vanwege deze ontwikkelingen dat het volgens de auteurs tijd is voor een herbezinning op het constitutionele kader voor delegatie.

De auteur gaat in op de staatsrechtelijke voorwaarden en beperkingen voor delegatie van regelgevende bevoegdheid in België. Op het eerste gezicht lijkt dit vrij streng geregeld, maar bij nadere beschouwing blijkt dat er in de praktijk toch de nodige ruimte is voor delegatie van regelgevende bevoegdheid. Dit kan ten eerste historisch worden verklaard, omdat de Raad van State en het Grondwettelijk Hof nog niet heel lang bestaan. Ten tweede is het Grondwettelijk Hof bij een flink aantal onderwerpen betreffende delegatie vrijwillig teruggetreden, zodat in die gevallen geen constitutionele toetsing plaatsvindt. Ten derde staat ook het parlement delegatie ruimhartig toe. Dat is waarschijnlijk een bewuste keuze, omdat de hoeveelheid wetgeving die door het parlement moet worden beoordeeld zodanige proporties zou aannemen, dat het parlement zijn controlerende rol in dat opzicht niet langer waar zou kunnen maken. Dit alles doet wel de vraag rijzen wat de toegevoegde waarde is van een uitgebreide theoretische constructie omtrent de toelaatbaarheid van delegatie.

De wetgever vervult een essentiële rol bij de verdeling van schaarse vergunningen, omdat die de speelruimte van het verdelende bestuur bepaalt. In de praktijk blijkt de wetgever zich echter lang niet altijd bewust te zijn van die rol, waardoor het risico aanwezig is dat het reguleringspotentieel van schaarse vergunningen onvoldoende wordt benut. Deze bijdrage identificeert de verschillende houdingen die de (bijzondere) wetgever in de praktijk aanneemt ten aanzien van de verdeling van schaarse vergunningen. Deze houdingen lopen uiteen van een zwijgende wetgever die weinig tot geen richting geeft aan de verdeling tot een overijverige wetgever die het verdelende bestuur juist verhindert om maatwerk te leveren. Op basis van de vraagstukken die kenmerkend zijn voor de verdeling van schaarse vergunningen, schetst deze bijdrage vervolgens de contouren van optimale verdelingswetgeving. Daarbij wordt bepleit dat de wetgever zich breed oriënteert op het Unierecht, zelf keuzes maakt ten aanzien van kernelementen van de verdeling, tegelijk ruimte durft te laten aan het verdelende bestuur, maar in elk geval oog houdt voor de samenhang tussen verschillende verdelingen.

‘Toekomstbestendigheid’ is in de mode, dat geldt ook voor het idee van de toekomstbestendige wetgeving. Van oorsprong betekent toekomstbestendig: duurzaam. Dat wordt geïllustreerd aan de hand van het materiaal waarop teksten vroeger werden vastgelegd en van ideeën over de aard en oorsprong van regels: een godheid, de natuur, het wezen van de mens. Empirisch gesproken, is wetgeving niet zo duurzaam, maar wordt zij aangepast aan de maatschappelijke omstandigheden. Dat is in het algemeen zo, maar is ook vast te stellen voor de recente tijd. Een onderzoek naar wetten die de laatste tien jaar niet zijn gewijzigd, laat zien dat dergelijke wetgeving nauwelijks voorkomt en dat die zeer specifieke situaties betreft.
In een recente brief van de Minister van Economische Zaken over ‘Toekomstbestendige wetgeving’ lijkt toekomstbestendigheid een andere inhoud te hebben gekregen. Wetgeving moet wendbaar zijn om innovatie te faciliteren. Om niettemin tegemoet te komen aan de bescherming van publieke belangen wordt van de wetgever gevraagd ‘duurzaam wendbare’ wetgeving te ontwerpen. Drie operationaliseringen worden gegeven van dergelijke structureel wendbare wetgeving: doelregulering, ‘Right to Challenge’ en experimenteerbepalingen. Nadere analyse leert dat sprake is van een conceptuele vergissing, dat een politieke belangenafweging wordt vermomd als een technisch-legislatieve, dat de drie operationaliseringen zo structureel niet zijn en de nodige nadelen hebben. Wetgeving is al wendbaar, wordt aangepast aan de maatschappelijke omstandigheden en het daarvoor gewenste beleid. Zo worden (de) drie betekenissen van het concept van ‘toekomstbestendige wetgeving’ in het artikel ten grave gedragen.

De auteur bespreekt een door het Kamerlid Zijlstra ingediende motie, waarin hij oproept om juristen de opdracht te geven positief te adviseren over veiligheidsmaatregelen vanwege (dreigend) terrorisme. De wetgevingsjurist dient zich niet af te vragen of iets mogelijk is, maar te zorgen dat het mogelijk is. De auteur bespreekt welke juridische argumentaties er zijn om veiligheidsoverwegingen boven juridische overwegingen te laten gaan. Wel is het de vraag of het van een wetgevingsjurist kan worden verwacht dat hij zelf een afweging tussen veiligheidsoverwegingen en juridische overwegingen maakt. In feite maakt hij dan niet alleen een juridische afweging, maar ook een beleidsmatige afweging. De vraag is waarom wetgevingsjuristen zich kennelijk gedwongen voelen zich in dergelijke bochten te wringen. Het feit dat de Tweede Kamer zich weinig actief bemoeit met het waarborgen van rechtsstatelijke normen kan daar mede aan ten grondslag liggen. In die zin verbergen Kamerleden zich achter het schild van het juridisch advies.

De auteur schetst wat tegenwoordig van de wetgevingsjurist wordt verwacht tegen de achtergrond van de huidige politiek-bestuurlijke context, het samenspel tussen beleid, wetgeving en uitvoering en de positionering van de juridische functie in de ambtelijke organisatie. Ten aanzien van de politiek-bestuurlijke context constateert zij dat er steeds meer sprake is van een ‘gulzig bestuur’: problemen moeten terstond en krachtig worden aangepast, zo nodig met wetgeving. De wetgevingsjurist krijgt ook steeds meer te maken met andere rationaliteiten, die wellicht botsen met zijn eigen, juridische, rationaliteit. Dit maakt het samenspel tussen beleid, wetgeving en uitvoering complex. De positionering van de wetgevende functie is in elke organisatie anders. De auteur ziet ook in de huidige tijd het signaleren van rechtsstatelijke risico’s, het bieden van tegenspraak door op die risico’s te wijzen of alternatieven aan te reiken als een belangrijke taak van de wetgevingsjurist. Dit vergt dat hij goed kan samenwerken en kan netwerken.

Dit artikel onderzoekt de democratische en rechtsstatelijke inbedding van zbo’s, in het bijzonder ten aanzien van hun regelgevende bevoegdheden en in het licht van de Europese regelgeving over zbo’s. Artikel 124c Ar bepaalt dat regelgevende bevoegdheden uitsluitend aan zbo’s worden toegekend voor zover het organisatorische of technische onderwerpen betreft, of indien voorzien is in goedkeuring door de minister. De praktijk is weerbarstiger: een aanzienlijk gedeelte van de zbo’s beschikt over regelgevende bevoegdheden die verder lijken te gaan dan hetgeen artikel 124c Ar bepaalt. Daar komt bij dat zbo’s onder grote EU-invloed staan en langs die weg regelgevende bevoegdheid krijgen toegekend. Zij moeten, op grond van Europese regelgeving, bovendien onafhankelijk zijn van nationale autoriteiten. Het gevolg is een concentratie van bevoegdheden bij deze zbo’s, buiten het bereik van (nationale) parlementaire controle. Deze zbo’s ‘zweven’ tussen het Europese en het nationale bestuur. Beter zou het zijn de fundamentele keuze te maken om de staatsrechtelijke inbedding, de inrichting en de bevoegdheidstoedeling meer over te laten aan de lidstaten, dan wel om deze zbo’s in te richten als (nationale dependances van) Europese agencies. Dan kunnen de zbo’s beter worden ingebed in democratische en rechtsstatelijke structuren.

In deze bijdrage staat de vraag centraal of en hoe Europese onafhankelijkheidsvereisten in overeenstemming zijn met het legaliteitsbeginsel en het democratiebeginsel, en of deze beginselen ook op een andere wijze kunnen of moeten worden ingevuld, gelet op de Europese ontwikkelingen inzake markttoezicht. De Europese eisen inzake de onafhankelijkheid van markttoezicht houden enerzijds in dat de toezichthouder onafhankelijk moet zijn en anderzijds dat de toezichthouder ook tot op zekere hoogte onafhankelijk moet zijn van de nationale politiek. Dit laatste element roept de vraag op of zich dat verdraagt met de Nederlandse invulling van het legaliteitsbeginsel, namelijk het primaat van de wetgever. Deze vraag wordt bevestigend beantwoord, omdat zowel het democratiebeginsel als het legaliteitsbeginsel ruimte laat voor een andere invulling dan de traditionele, mits wordt gewaarborgd dat burgers inspraak hebben en dat de autoriteit verantwoording schuldig is aan de rechter. Daarnaast nopen Europese ontwikkelingen bij markttoezicht ook tot een andere invulling.

Het onderzoeksdomein regulering en governance groeit gestaag sinds 2007. Toch weerspiegelt dit succes zich niet in de curricula van de rechtenopleidingen in Nederland. De kloof tussen het onderzoek en het onderwijs inspireert tot dit artikel. Eerst wordt dit onderzoeksveld afgebakend ten opzichte van klassiek wetgevingsonderwijs en de zogenaamde leg-reg studies. Kenmerkend voor de regulering-en-governancebenadering is de erkenning van de rol van niet-statelijke actoren en niet-hiërarchische vormen van gezag, terwijl de klassieke rechtsstaat wijkt voor een administratieve, regulerende overheid. Dit perspectief is bij uitstek multidisciplinair en empirisch, en zou een verrijking betekenen voor de opleiding van de toekomstige jurist. Personele, perceptieve en institutionele factoren verklaren waarom de bevindingen uit het regulering-en-governanceonderzoeksveld maar beperkt doorsijpelen naar het rechtenonderwijs. Vooral de perceptie van het veld als niet-juridisch lijkt van groot belang te zijn. Een blijvende ondervertegenwoordiging in het onderwijs zou een gemiste kans zijn, temeer omdat de rechtswetenschappen een unieke bijdrage kunnen leveren aan de reguleringsstudies door de instrumenteel ingestelde sociale wetenschappers vertrouwd te maken met normatieve vraagstukken.

In deze bijdrage wordt de vraag gesteld waarom er zo weinig wetgevingsonderwijs terug te vinden is in de academische opleidingen rechtsgeleerdheid, en dat terwijl wetgeving toch de voornaamste bron van rechtsvorming is. Dat is waarschijnlijk te wijten aan een combinatie van cultuurelementen in de juridische curricula, die juristen opleiden – socialiseren – in redeneer- en argumentatievaardigheden en het rolmodel van de rechtsvindende rechter centraal stellen. Nu de aard van het juridische werk en de rechtswetenschap van karakter veranderen, is er alle aanleiding de juridische academische opleidingen nader te doordenken. Wie die wil herzien, dient zich wel goed rekenschap te geven van de culturele aspecten van de rechtenopleiding.

Klachten over het gebrek aan bestendigheid van wetgeving zijn niet nieuw. De overheid wil steeds opnieuw door wetgeving uitvoering geven aan nieuw beleid. Hierbij wordt de noodzaak van verandering niet altijd onderbouwd en worden de effecten van nieuwe wetgeving niet altijd goed onderzocht. Bestendigheid van wetgeving is belangrijk. Het draagt bij aan de uitvoerbaarheid, de handhaafbaarheid, de eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid en de effectiviteit en efficiëntie van wetgeving. Tegelijkertijd is ook van belang dat de wetgeving een bestendig kader kan bieden zonder te veel aan flexibiliteit in de weg te staan. Het is de uitdaging om een balans te vinden tussen daadkracht en continuïteit, flexibiliteit en rechtszekerheid en snelheid en zorgvuldigheid.

In deze bijdrage wordt een overzicht gegeven van de stand van zaken rond de figuur van de zelfstandige AMvB sinds het jaar 2000. Er wordt een beschrijving gegeven van de vijftien zelfstandige (ontwerp-)AMvB’s die sindsdien tot stand zijn gebracht. Daarbij wordt veel aandacht geschonken aan de opvattingen van de Raad van State en de daarmee niet altijd overeenkomende opvattingen van de regering. Een van de conclusies is dat de vraag hoe de regering de toelaatbaarheid van een zelfstandige AMvB beoordeelt, sterk afhangt van de interpretatie die een individuele minister geeft aan artikel 89 Gw.