Het Europese verbod op de handel in gloeilampen berust niet op een evenwichtige afweging van de relevante belangen en is in grote haast genomen zonder publiek debat. In termen van Ronald Dworkins rechtstheorie over integriteit in het recht is sprake van een `checkerboard statute’, oftewel een schaakbordwet die willekeurig gemotiveerde beslissingen oplegt. Een dergelijke wet mist legitimiteit bij de burgers en ondermijnt het draagvlak voor Europese regulering. Alleen een op de lange termijn gerichte democratische wetgevingsstrategie die bij publiek debat en evenwichtige afwegingen begint, kan hier mogelijk nog baat brengen.

Het artikel bevat een overzicht van de implementatie in Nederland, Duitsland en Spanje van de in de sectoren financiële dienstverlening, douane, voedselveiligheid en visserij door Europa voorgeschreven vormen van samenwerking in het kader van het nalevingstoezicht. Het is opvallend dat samenwerkingsverplichtingen verschillend worden vormgeven in de onderzochte lidstaten. Verder zijn er grote verschillen tussen de regelingen van de verschillende sectoren binnen één lidstaat. Nederlandse toezichthouders kunnen op grond van de Awb toezicht houden op de naleving van Nederlands recht en van verordeningen. Moeten toezichtbevoegdheden kunnen worden toegepast in verband met de naleving van in een andere lidstaat omgezette richtlijn, dan moet een voorziening worden getroffen in de sectorale wetgeving. Buitenlandse toezichthouders die zijn aangewezen bij of krachtens een verordening zijn toezichthouders zijn in de zin van de Awb. Het is overigens de vraag of dit de bedoeling is geweest van de wetgever. Het onzelfstandig toezicht is in de Awb gedeeltelijk geregeld, namelijk voor wat betreft het vergezellen door een buitenlandse inspecteur van een Nederlandse toezichthouder bij het betreden van plaatsen. Voor andere bevoegdheden, zoals de toegang tot documenten, is deze bepaling echter te beperkt.

EU-regelgeving is ook wetgeving die in Nederland bindend is. Bij de besluitvorming daarover zou de Eerste Kamer dus moeten meebeslissen.Het democratisch tekort in de EU is vooral gelegen in het feit dat er geen parlementair toezicht is op de Raad van Ministers van de EU. Wel kunnen nationale parlementen hun eigen ministers ter verantwoording roepen voor wat zij in de RvM-EU doen. Maar dat gebeurt, ook in Nederland, veel te weinig, en is niet effectief. Vooral sinds de invoering van het instemmingsrecht voor beide Kamers ter zake van optreden van Nederlandse ministers in de Derde Pijler van de EU heeft de Senaat gepoogd hierin verbetering te brengen.De Eerste Kamer zou veel consequenter deze rol moeten gaan vervullen, vooral nu de Tweede Kamer aan toezicht op de regering inzake EU-beleid geen voorrang blijkt te geven. Door een selectie van ontwerpen van EU-regelgeving aan dezelfde parlementaire procedure van beraadslaging te onderwerpen als wetsvoorstellen zou de Senaat zichtbaar kunnen maken dat het Nederlandse parlement – naast het Europees Parlement – werkt aan vermindering van het democratisch tekort.

Wetgevingsprocessen moeten steeds democratischer en transparanter. De vraag is of een betere inbreng en verhoogde participatie van burgers de wet ook altijd beter maakt. Daarom is het experiment dat in 2007 in Nieuw-Zeeland werd gehouden om via een zogenoemde ‘wiki’ een wet voor te bereiden, interessant. Het experiment geldt als geslaagd. Iets voor Nederland?

Anders dan grondwetswijzigingsvoorstellen kunnen ‘gewone’ wetsvoorstellen in de parlementaire fase niet worden gesplitst. Als de inwerkingtredingsbepaling het toelaat, is wel een ‘materiële’ splitsing mogelijk, zoals de gang van zaken bij een recentelijk in de Eerste Kamer besproken verzamelwetsvoorstel van Justitie laat zien. ‘Formele’ splitsing is wel mogelijk na advisering door de Raad van State en vóór indiening bij de Tweede Kamer. Dat gebeurde in 1989 bij een wijziging van de Mediawet en zeer onlangs, op advies van de Raad van State, bij een wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering over de herziening ten voordele en de herziening ten nadele.

De Senaat concentreert zich meer op zijn kerntaak en dat brengt als vanzelf een grote aandacht mee voor aspecten van wetgeving vanuit een meer op metaniveau geformuleerde visie op wetgeving. Dat raakt het rechtssysteem als zodanig, de rechtsstatelijkheid, maar ook de uitvoerbaarheid van en het draagvlak voor wetgeving. Er liggen verschillende lijnen vanuit het verleden die de Eerste Kamer ook de komende jaren kan doortrekken, terwijl nieuwe onderwerpen zich aandienen. Gevraagd is niet louter ad-hocbeoordeling van concrete wetsvoorstellen, maar juist een samenhangende aanpak. De uitvoering van zo’n samenhangende aanpak vereist een strategische rol van de Eerste Kamer, die daarbij eerder bondgenoot van de minister van Justitie en wetgevingsdirecties kan zijn dan tegenspeler. De Senaat zal op welgekozen momenten ertoe over moeten gaan om ook de directe beïnvloedingsmiddelen van verwerping en novelle aan te wenden ter realisering van de meer strategische doelen. Op deze wijze kan van de belangrijkste bijrol in het wetgevingsproces tevens een aanzienlijke regie uitgaan.

De Eerste Kamer is een dubbelzinnig politiek instituut: soms machtig, maar meestal onzichtbaar, vaak marginaal, maar soms van beslissende betekenis. Om helderheid te krijgen worden drie modellen onderzocht die de werkzaamheid van de Eerste Kamer op hun eigen manier duiden: interpretatiegemeenschap, semi-autonoom sociaal veld en machtsevenwicht. Dit leidt tot een heroverweging van het instituut, waarbij geconstateerd wordt dat ook zonder ingrijpende staatkundige vernieuwingen gesproken kan worden van een nuttige en zinvolle instelling.

De Invoeringswet-BES zet relevante Antilliaanse regelgeving om in Nederlandse normen. Deze omvorming vindt plaats door vermelding van de desbetreffende regelingen op de bijlage bij het wetsvoorstel. In deze bijlage wordt voor de daarin genoemde regelingen vermeld of zij de status verkrijgen van formele wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling. De wetgever kan de regelstellende bevoegdheden van regering en bewindspersonen echter niet zelf uitoefenen. De wetgever is niet bevoegd om te knutselen met de grondwettelijke attributie van bevoegdheden. Bovendien levert dit problemen op in het kader van de rechterlijke toetsing en de ministeriële verantwoordelijkheid.

Private regelgeving geeft blijk van een bepaalde maatschappelijke behoefte aan normstelling door private, niet-statelijke actoren. De regels die uit deze private normstelling voortvloeien, vallen in beginsel buiten ‘het recht’ in de zin van artikel 79 Wet RO. Als gevolg blijft ook de toepassing van private regelgeving door de rechter beperkt. In deze bijdrage wordt via een analyse van de rechtsstaat een aanzet gedaan tot het formuleren van criteria aan de hand waarvan de rechter een gemotiveerd oordeel kan vormen betreffende de juridische binding van private regelgeving in een concreet geschil.

De grote Engelse dichter Shelley besloot zijn Defense of Poetry (1821) met de uitroep: `Poets are the unacknowledged legislators of the world.’ Shelley denkt hierbij aan grote dichters zoals Homerus, Dante of Milton die het wereldbeeld bepaalden waar gewone wetgevers zich maar naar hadden te voegen. Toch wil Shelley de verbeelding niet aan de macht helpen; dichters staan bij hem buiten en tegenover de machtige instellingen en personen van hun tijd. Zij kunnen een visie op een betere ordening formuleren waar anderen zich op kunnen richten. Is dat laatste streven niet ook aan de orde bij het project van een 40-tal dichters om, uit bezorgdheid over de impasse waarin de Europese Unie verkeert, een Europese grondwet in verzen te ontwerpen? Er zijn de nodige overeenkomsten tussen hun aanpak en die van Shelley.

Wetsevaluatie staat op de wetgevingsagenda, reden om in te gaan op het wat en hoe van wetsevaluatief onderzoek. Op basis van literatuuronderzoek en eigen inzicht worden negen aanwijzingen gegeven: 1. Weet wat je wilt weten; 2. Laat altijd de beleidstheorie onderzoeken; 3. Laat de beschikbaarheid van voorzieningen onderzoeken; 4. Laat bij ex ante evaluatie primair het probleem onderzoeken; 5. Gebruik bij ‘impact assessments’ een methodenmix; 6. Doe niet louter doelbereikingsonderzoek. Omdat men 7. beter wat terughoudend kan zijn met doeltreffendheidsonderzoek (laat, als het gebeurt, de diverse betrokkenen een schatting maken van de bijdrage van de wet aan de doelbereiking) en zeker 8. met oeverloos effectonderzoek (men weet niet waar men het zoeken moet), wordt aanbevolen te kiezen voor 9. procesevaluaties: de omgang van diverse betrokkenen met de wet; laat daarbij ook kijken naar de invloed van het flankerend beleid.

Meestal lijkt Better Regulation net een trein die maar doordendert. Er zijn altijd weer nieuwe landen die zichzelf ten doel stellen administratieve lasten te verlagen, er lijkt altijd behoefte aan meer evaluaties en er komt elk halfjaar weer een nieuw instrument om de effecten van regelgeving te beheersen in de mode. Maar een van de laatste instrumenten die aan het Better-Regulationscala werden toegevoegd, is stilletjes weer van de agenda afgevoerd. De Britse regering heeft namelijk haar ambitieuze plannen om regulatory budgets te introduceren voor onbepaalde tijd in de ijskast gezet. Terwijl het idee op de International Regulatory Reform Conference in Berlijn in de herfst van 2008 nog was aangekondigd als ‘the next frontier in regulatory reform’, heeft men in april 2009, in één grote beweging met de cabinet reshuffle, toch van het idee afgezien, om in plaats daarvan over meer specifieke hervormingsmaatregelen te gaan nadenken.

Wanneer de BES-eilanden worden opgenomen in het Nederlands staatsverband, krijgen zij een andere status. Zij maken nu geen deel uit van de Gemeenschap, maar door hun opname in het Nederlandse staatsverband gaan zij wel deel uitmaken van de Gemeenschap. Het Koninkrijk is niet gemachtigd eenzijdig een wijziging aan te brengen in de reikwijdte van de gelding van het Europese recht. De opneming van de BES-eilanden in het Nederlands staatsverband moet dan ook gepaard gaan met een wijziging van het EG-verdrag.

Rob van Gestel leidt het themanummer ‘Vertrouwen in wetgeving’ in. In zijn bijdrage beperkt hij zich tot: (a) een bespreking van de keuze voor het centrale begrip ‘vertrouwen’ in de nota, (b) de vraag in hoeverre de nota iets nieuws bevat, en (c) wat als het richtinggevende perspectief kan worden gezien dat uit de nota voortspruit voor de toekomst van de nationale wetgever. Zijn conclusie luidt dat er met name op het punt van de vermindering van regeldruk weinig nieuws te verwachten is, omdat de voorgestelde aanpak te instrumentalistisch is en invloed van de politiek te veel buiten beschouwing wordt gelaten.

Deze bijdrage behandelt de getallenfixatie die bij regelgeving in landen van de Europese Unie lijkt te ontstaan. Regelvermindering wordt nogal eens in de sleutel van kwantiteit (aantallen regelingen, aantallen bladzijden) gezet. De EU probeert via consolidatie en codificatie het aantal pagina’s regelgeving terug te brengen. Daartoe werd een rechtsvergelijkend onderzoek binnen de lidstaten uitgevoerd, om te zien of er navolgenswaardige voorbeelden te vinden waren. Die zijn er maar weinig. De lidstaten gebruiken consolidatie en codificatie van regelgeving op hele andere manieren en met hele andere motieven.

Volgens Michiel Herweijer zijn er in de notitie Vertrouwen in wetgeving vijf hoofdlijnen terug te vinden:

1. terughoudend zijn met nieuwe wetten;

2. meer ruimte geven aan burgers, bedrijven en uitvoerders;

3. meer aandacht voor uitvoering en toepassing van wetten;

4. vaker gebruikmaken van ICT-toepassingen bij ontwerp en redactie van wetteksten;

5. meer aandacht voor Europese rechtsvorming.

In de nota Vertrouwen in wetgeving kondigt de minister van Justitie de komst aan van het integrale afwegingskader (IAK). Een onderdeel van het IAK is de uitvoeringstoets. In deze bijdrage wordt het IAK zelf onderworpen aan de uitvoeringstoets. Uit deze uitvoeringstoets blijkt dat de kans op spontane naleving van het IAK nogal gering is. Maar wellicht is er te weinig rekening gehouden met de nieuwe werkelijkheid die met de invoering van het IAK mogelijk zal gaan bestaan. Die nieuwe werkelijkheid zou, bijvoorbeeld, kunnen ontstaan wanneer het IAK de beleids- en wetgevingsnormering niet alleen meer toegankelijk en hanteerbaar maakt, maar ook meer verplichtend.

Suzan Stoter claimt in haar bijdrage dat de makers van Vertrouwen in wetgeving van een achterhaald beeld van de wetgever uitgaan en te veel blijven hangen op het veilige institutionele niveau, zoals de rol van de minister van Justitie, de betekenis van wetgevingstoetsen, systematische wetsevaluaties enzovoort. Te weinig zou rekening worden gehouden met de verschillende rationaliteiten die het wetgevingsproces beheersen. Maatregelen gericht op de verbetering van de kwaliteit van wetgeving zouden meer rekening moeten houden met de maatschappelijke context en beter moeten worden afgestemd met degenen die ze moeten uitvoeren, opdat ze ook op operationeel niveau effect sorteren.

Wie kijkt naar de opmars van technologie, ziet dat onze samenleving onder invloed daarvan drastisch is veranderd. De vraag die daarmee naar voren treedt, is of de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de huidige wet- en regelgeving voor de bescherming van persoonsgegevens wel voldoende hebben kunnen meebewegen in deze verandering. Vanuit deze vraag schetst deze bijdrage de belangrijkste technologische en maatschappelijke tendensen die de privacy raken, om daarnaast bij ieder van deze tendensen kort aan te geven wat de implicaties voor de Wet bescherming persoonsgegevens zijn. De conclusie is dat een aantal ontwikkelingen zich moeizaam verhoudt tot het huidige wettelijk regime.

In 2008 is empirisch onderzoek uitgevoerd naar de werking van de Wet bescherming persoonsgegevens die op 1 september 2001 in werking trad. Het onderzoek naar de effecten van de wet volgt op een eerdere juridische analyse van de knelpunten (hierna: het knelpuntenonderzoek), waartoe de wet aanleiding geeft en die zich overwegend baseerde op de literatuur over de wet. Bij de uitvoering van het empirisch onderzoek zijn verschillende methoden van gegevensverzameling gehanteerd: schriftelijke en telefonische enquêtes, interviews, casestudies en expertmeetings. Het beeld dat het onderzoek verschaft van de toepassing van de wet, stemt niet erg tevreden. De wet leeft niet erg in de rechtspraktijk, rechtssubjecten achten de wet moeilijk hanteerbaar, en een privacygemeenschap en -cultuur van geïnteresseerde beroepsbeoefenaars en betrokkenen komt maar moeizaam van de grond. In deze beschouwing ga ik nader in op de achtergronden van die vaststelling en probeer ik die conclusie te duiden.