Dit artikel bevat een analyse van het kartelbeleid van de Commissie en arresten van het Gerecht van Eerste Aanleg en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen ten tijde van eerdere economische crisissituaties. In het bijzonder de volgende aspecten komen aan bod: (1) recente uitspraken van mededingingsautoriteiten over het kartelbeleid in de economische crisis; (2) hoe werden crisiskartels eerder beoordeeld onder artikel 81 van het EG-Verdrag; (3) werden in het verleden, en zo ja, onder welke omstandigheden, ‘crisiskortingen’ op kartelboetes toegestaan?; en (4) biedt het beleid van de Commissie met betrekking tot betalingsmodaliteiten van de boete ademruimte voor ondernemingen in moeilijkheden?

Op 4 juni 2009 beantwoordde het Hof van Justitie prejudiciële vragen in de zaak van de mobiele operators (zaak C-8/08, T-Mobile e.a./NMa). De eerste vraag van het CBb had betrekking op de uitleg van het begrip onderling afgestemde feitelijke gedraging (oafg) met mededingingsbeperkende strekking. Volgens het Hof heeft een oafg een mededingingsbeperkende strekking wanneer zij concreet de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt concreet kan beperken. Uitwisseling van informatie tussen concurrenten heeft een mededingingsbeperkende strekking wanneer zij onzekerheden over voorgenomen gedrag kan wegnemen. De tweede en derde vraag van het CBb betroffen de toepassing van het zogenoemde Anic-bewijsvermoeden met betrekking tot het causaal verband tussen afstemming en daaropvolgend marktgedrag. Volgens het Hof is dit bewijsvermoeden een regel van materieel recht. Het bewijsvermoeden mag bij elke oafg worden toegepast.

Op 1 oktober 2009 zijn de beleidsregels van de minister van Economische Zaken (EZ) inzake combinatieovereenkomsten in werking getreden.¹x Beleidsregels van de minister van Economische Zaken van 11 september 2009, nr. WJZ/9153048, met betrekking tot de toepassing door de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit van artikel 6 van de Mededingingswet ten aanzien van combinatieovereenkomsten, Stcrt. 2009, nr. 14082, 22 september 2009. Deze beleidsregels zijn tot stand gekomen na een jarenlange discussie welke regels het oude Besluit Vrijstelling Combinatieovereenkomsten (BVC) zouden moeten vervangen. Bovendien zijn de beleidsregels bedoeld om de scheiding tussen de vorming van het mededingingsbeleid door EZ en de uitvoering door de NMa aan te scherpen. Positief is dat de minister is afgestapt van de wantrouwige en restrictieve benadering van combinatievorming die het beleid jarenlang heeft gekenmerkt. Op grond van de beleidsregels zullen combinatieovereenkomsten alleen in uitzonderlijke gevallen niet zijn toegestaan. Minder positief is dat de beleidsregels weinig toevoegen aan de Europese richtsnoeren inzake horizontale samenwerkingsovereenkomsten en nauwelijks concrete handvatten bieden.

Noten

• 1 Beleidsregels van de minister van Economische Zaken van 11 september 2009, nr. WJZ/9153048, met betrekking tot de toepassing door de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit van artikel 6 van de Mededingingswet ten aanzien van combinatieovereenkomsten, Stcrt. 2009, nr. 14082, 22 september 2009.

Het Hooggerechtshof heeft in deze zaak uitgemaakt dat marge-uitholling geen zelfstandige overtreding vormt van Section 2 van de Sherman Act. Marge-uitholling is alleen onrechtmatig als kan worden aangetoond dat er sprake is van een op de Sherman Act gebaseerde leveringsplicht op groothandelsniveau, dan wel van roofprijzen op eindgebruikersniveau. Indien dat, zoals in linkLine, niet het geval is, is er ook geen plicht om tegen een bepaalde – niet-marge-uithollende – prijs te verkopen. De uitspraak bevestigt de Amerikaanse lijn met betrekking tot misbruik van economische machtsposities en de betekenis in dit verband van sectorregulering. Deze contrasteert met die van met name de Europese Commissie en het Hof van Justitie.

In een redactioneel artikel geeft de redactie een toelichting op het tijdschriftnummer in kwestie.

Toegang tot documenten op grond van de Wob en de Eurowob kan een belangrijke rol gaan spelen in mededingingsprocedures, bijvoorbeeld bij de bewijsvergaring in civiele procedures gebaseerd op het mededingingsrecht. Het daadwerkelijke belang van de openbaarheidsregimes zal afhangen van de interpretatie van de uitzonderingsgronden, op basis waarvan toegang tot documenten mag worden geweigerd. Dit artikel bespreekt de interpretatie van deze uitzonderingsgronden uit de jurisprudentie en beschikkingenpraktijk in voor het mededingingsrecht belangrijke potentiële toepassingen van de openbaarheidsregimes. Aan de hand hiervan zal een inschatting worden gegeven van de mogelijkheden en risico’s van toepassing van de openbaarheidsregimes in het mededingingsrecht

Op 17 december 2008 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) de fusie tussen Campina en Friesland Foods (tezamen hierna: Partijen) goedgekeurd. Het onderzoek dat aan de goedkeuring vooraf ging, wees uit dat de concentratie in de oorspronkelijke vorm zou leiden tot mededingingsproblemen. Met name op de markt voor de aankoop van rauwe melk, verse zuivelproducten en kaas in Nederland en op de markt voor houdbare zuiveldranken in Nederland, België en Duitsland voorzag de Commissie mededingingsbelemmeringen. Als reactie op de bezwaren van de Commissie hebben Partijen remedies aangeboden om deze markten concurrerend te houden.

De NMa wacht niet alleen op signalen van buiten, zoals klachten en clementieverzoeken, maar probeert ook door eigen economisch onderzoek kartels op te sporen. Daartoe maakt de NMa kennelijk regelmatig een scan van de Nederlandse economie op basis van een combinatie en weging van publiek beschikbare gegevens over relevant geachte variabelen. Deze scan lijkt een rol te spelen bij het bepalen van de onderzoeksprioriteiten van de NMa¹x Zie ook de speech van dR.J.P. Jansen, lid van de raad van bestuur van de NMa op het symposium ‘Mededingingsrecht in crisistijd’, Allen & Overy, woensdag 1 april 2009. en recent heeft een medewerker van de NMa gepubliceerd over de (vermeende) voorspelkracht en daarmee het nut van de scan. In deze bijdrage plaatsen we een aantal kritische kanttekeningen bij de bruikbaarheid van de methodiek die aan de scan ten grondslag ligt. We beschrijven eerst wat de NMa nu doet (de scan). Daarna komt het onderscheid tussen detectie op basis van marktstructuur en detectie op basis van gedrag aan bod, en bespreken we de problemen met de aanpak van de NMa, mede naar aanleiding van de beoordeling van de scan door de NMa zelf. Ten slotte bespreken we enkele aanvullende alternatieven voor economische detectie.

Noten

• 1 Zie ook de speech van dR.J.P. Jansen, lid van de raad van bestuur van de NMa op het symposium ‘Mededingingsrecht in crisistijd’, Allen & Overy, woensdag 1 april 2009.

Op 25 maart 2009 heeft de NMa onder voorwaarden goedkeuring verleend voor de fusie tussen Stichting Ziekenhuis Walcheren en Stichting Oosterscheldeziekenhuizen. Door de concentratie ontstaat een monopoliepositie op het gebied van ziekenhuiszorg in de regio Midden-Zeeland. De NMa verleent uiteindelijk goedkeuring mede op basis van een efficiëntieverweer. Het besluit geeft inzicht in het samenspel tussen de drie toezichthouders in de zorgmarkt: de NMa, de NZa en de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Daarbij vindt een afweging plaats tussen de beperkingen van de mededinging en publieke belangen zoals betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid van de ziekenhuiszorg.

Was er vóór 1998 een relatief beperkt aantal beoefenaren van het mededingingsrecht, destijds neergelegd in de Wet Economische mededinging, de laatste jaren voor de inwerkingtreding van de Mededingingswet aangevuld met een aantal generieke verboden, inmiddels heeft het Nederlandse mededingingsrecht zich ontwikkeld tot een volwassen en zelfstandige juridische discipline, die haar aantrekkingskracht op een groot aantal juristen heeft bewezen. In deze tien jaar heeft de rechtspraak over de Mededingingswet een ontwikkeling doorgemaakt en in belangrijke mate bijgedragen aan het tot volle wasdom komen van dit rechtsgebied. In die rechtspraakontwikkeling heeft de NMa een bepalende rol gespeeld.

In een redactioneel artikel geeft de redactie een toelichting op het tijdschriftnummer in kwestie.

In de ‘fietsenzaak’ past de rechtbank bewijsregels toe die door het Hof van Justitie (hierna: het Hof) en het Gerecht van Eerste Aanleg (hierna: het Gerecht) worden gehanteerd in zaken waarin de toepassing van artikel 81 EG-Verdrag door de Commissie wordt getoetst. Dat deed de rechtbank al eerder in de mobiele operators-zaak. Vanuit het bestuursprocesrecht bezien is dat niet opzienbarend. De ‘vrije bewijsleer’ laat de rechtbank die ruimte. Net als de mobiele operators-zaak, roept deze zaak echter de vraag op of de (bestuurs)rechter op grond van het gemeenschapsrecht daartoe verplicht kan zijn in zaken waarin de toepassing van artikel 81 EG-Verdrag aan de orde is. Het recente arrest van het Hof in de mobiele operators-zaak is daarom ook van belang voor de fietsenzaak.

In haar Richtsnoeren betreffende handhavingsprioriteiten bij de toepassing van artikel 82 EG-Verdrag kondigt de Commissie een dubbele koerswijzinging aan. Zij neemt zich voor om (a) grondiger te onderzoeken of het vermeend uitsluitingsgedrag van een dominante onderneming het rivaliteitsproces merkbaar zal verstoren en (b) deze onderneming de kans te geven aan te tonen dat haar uitsluitingsgedrag efficiëntiewinsten oplevert die opwegen tegen de verstoring van het rivaliteitsproces.De tweede koerswijziging lijkt de meest ingrijpende omdat zij de evenwichtsoefening van artikel 81 lid 3 EG-Verdrag binnenloodst in artikel 82 EG-Verdrag. Wij betwijfelen echter of deze conceptuele wijziging veel soelaas zal brengen voor dominante ondernemingen, eens de Commissie de diagnose gesteld zal hebben dat hun uitsluitingsgedrag het rivaliteitsproces merkbaar verstoort. Daarom lijkt ons de eerste wijziging van groter praktisch belang. De vraag is echter of het nieuwe kompas van de Commissie precies genoeg is afgesteld om deze behoorlijk in de praktijk om te zetten.

In het verslagjaar nam de NMa in het kader van de handhaving van de artikelen 6 en 24 Mededingingswet (Mw) zes besluiten, waarbij in totaal 9 miljoen euro aan boetes werd opgelegd. In drie zaken werd geen rapport opgemaakt, maar werd een ander instrument gebruikt om een einde te maken aan een overtreding. Welke instrumenten dat zijn geweest, is niet geheel duidelijk, afgezien van het – voor het eerst – inzetten van het toezeggingsbesluit in één zaak. In een achttal zaken is een onderzoek naar de mogelijke overtredingen van genoemde artikelen stopgezet, omdat er onvoldoende bewijs voor een overtreding was.Opvallend dit jaar is het relatief grote aantal besluiten dat de NMa op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) heeft moeten nemen. Op deze besluiten wordt hieronder ook kort ingegaan, voor zover ze van specifiek belang zijn voor de mededingingspraktijk.Dit jaar worden voor het eerst in deze kroniek naast de besluiten van de NMa over de toepassing van de Mededingingswet (met uitzondering van die in het kader van het concentratietoezicht) ook de uitspraken van de Rechtbank Rotterdam en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) over deze besluiten besproken. De Rechtbank Rotterdam deed in het verslagjaar uitspraak in 25 zaken in de bouwsector die bij de NMa de versnelde procedure hadden doorlopen. Alleen de opvallende punten uit deze uitspraken worden in deze kroniek besproken.

Zorgfusies zijn een onderwerp van aanhoudend politiek debat. In het bijzonder ziekenhuisfusies houden de gemoederen bezig. Deze bijdrage bespreekt het bijzondere karakter van de ziekenhuismarkt. We betogen dat de liberalisering, de methodologie van marktafbakening, de beperkte schaalvoordelen en de publieke belangen in de zorg maken dat fusies moeilijk beoordeelbaar zijn. Daarbij gaan we in op het spanningsveld tussen de adviserende zorgtoezichthouders NZa en IGZ en de verantwoordelijke algemene mededingingstoezichthouder NMa. Ook analyseren we mogelijke oplossingsrichtingen, in het bijzonder de borging van publieke belangen middels de diensten van algemeen economisch belang, en een aanvullende zorgtoets gebaseerd op het “DNB model” uit de financiële sector.

Dit artikel bevat een overzicht van de NMa-besluiten met betrekking tot fusies tussen ziekenhuizen. Het plaatst de besluiten en de commentaren daarop in perspectief van de ontwikkeling van het denken binnen de NMa. Het artikel besteedt aandacht aan wat wel en niet mogelijk is binnen het toetsingskader van de Mededingingswet. Alleen dan wanneer er sprake is van marktmacht op de relevante markt kan de NMa aspecten van kwaliteit van de zorg en efficiency voordelen mee laten wegen. In haar besluiten houdt de NMa sterk rekening met het feit dat marktwerking in de zorgmarkt nog in een pril stadium verkeert.

Het Ministerie van VWS staat in de zorg zowel meer concurrentie, als meer samenwerking voor, waaronder samenwerking in de vorm van ketenzorg. Dat lijkt op het eerste gezicht paradoxaal. Marktwerking wordt immers vaak geassocieerd met de plicht voor partijen zelfstandig strategische keuzes te maken, terwijl ketenzorg juist vergaande afstemming verlangt. Dit artikel laat zien dat het mededingingsrecht niet in de weg staat aan realisatie van beide beleidsdoelen. Het mededingingsrecht biedt voldoende ruimte voor samenwerkingen die bijdragen aan de zorgdoelen kwaliteit, betaalbaarheid en bereikbaarheid, doch verbiedt afspraken die de marktwerking verder beperken dan noodzakelijk is voor de realisatie van deze doelstellingen.

Fuserende partijen doen in de praktijk nauwelijks een beroep op efficiëntieoverwegingen wanneer ze hun transacties ter goedkeuring voorleggen aan mededingingsautoriteiten in Europa. De Zeeuwse ziekenhuisfusie in Nederland vormt hierop een uitzondering. Efficiëntieverweer is in Europa dan ook zelden doorslaggevend bij de beoordeling van fusies. Hoewel andere motieven achter fusies mogelijk zijn, moeten efficiëntieoverwegingen echter zeker niet worden uitgesloten. Daarom verdienen mogelijke efficiëntieverbeteringen meer aandacht dan ze nu krijgen in Europese fusiecontrole.

Marktmacht wordt doorgaans indirect vastgesteld door afbakening van de relevante markt, bijvoorbeeld met de Elzinga Hogarty-test. Een alternatief is het direct modelleren van marktgedragingen, bijvoorbeeld met de LOCI- en de Option Demand-methoden. Wij hebben deze drie methoden geïmplementeerd op Nederlandse ziekenhuisgegevens. Uit onze resultaten blijkt dat veel Nederlandse ziekenhuismarkten sterk geconcentreerd zijn. De geografische omvang van een Elzinga Hogarty-markt leidt tot een optimistische inschatting van de marktconcentratie ten opzichte van alternatieve methoden. Daarnaast blijken de LOCI- en Option Demand-methoden tot sterk overeenkomstige patronen te leiden. Deze robuuste conclusies zijn in overeenstemming met de internationale literatuur.

Bij de toetsing van zorgfusies door de NMa komt een aantal onderwerpen geregeld terug. In deze bijdrage zullen de belangrijkste onderwerpen worden besproken. Ook bespreken wij twee onderwerpen die nog niet of weinig aan de orde zijn geweest, maar die in de toekomst wel eens in belang zouden kunnen toenemen, meer in het bijzonder vanwege het recente besluit van de NMa in de zaak van de Zeeuwse ziekenhuizen.