Als het gaat om de effecten van het toezicht, hebben inspecteurs zelf ook vragen. Wat werkt, waarom en voor wie en in welke situatie? Voor het verbeteren van de kwaliteit van het toezicht is het belangrijk dat inspecteurs zulke vragen lerend kunnen onderzoeken. Zij kunnen signaleren wat in een bepaalde context wel of niet lijkt te werken en zij kunnen passende verbetervoorstellen ontwikkelen en toepassen. In het ‘Aandacht voor wat werkt’-project vormde de nieuwsgierigheid van inspecteurs het startpunt. De vijf samengestelde verhalen laten zien hoe inspecteurs onderzoekend kunnen leren en wat daar voor nodig is op het niveau van de inspecteur en de inspectieorganisatie.

Onder andere de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid bepleit dat toezichthouders de maatschappelijke opbrengsten van hun werk centraler stellen in hun beleid. Dat maakt het inzicht in de effecten van hun handelen steeds belangrijker. Dat geldt ook voor de Belastingdienst. Dit artikel beschrijft hoe het evalueren van de effecten van de handhaving door de Belastingdienst zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld en welke lessen daaruit zijn te leren over het meten van effecten door toezichthouders. Wij stellen vast dat sprake is van een toenemende aandacht voor evaluaties in het fiscale domein, maar dat effectmeting nog geen integraal onderdeel is van het werk van de Belastingdienst. Sommige van de geïdentificeerde uitdagingen zijn hardnekkig, maar bij andere – zoals het expliciteren van de beleidstheorie – zijn positieve ontwikkelingen zichtbaar. Toezichthouders zijn gebaat bij een systematisch en gestructureerd evaluatieproces dat is ingebed in de werkwijze van de toezichthouder en dat een samenhangend en onderbouwd resultaat van de uitgevoerde activiteiten laat zien om zo de toegevoegde waarde van het toezicht inzichtelijk te maken. Een strategie waar effectmeting onderdeel van is, een duidelijke visie op evalueren, centrale coördinatie, een evaluatieagenda en kortcyclisch evalueren helpen naar ons idee om beter in te spelen op hetgeen het toezicht in de huidige tijd vraagt en om tegelijkertijd de uitdagingen die kleven aan het uitvoeren van effectmetingen beter het hoofd te kunnen bieden.

In drie uitspraken van 2 februari 2022 gaat de Grote Kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in op de evenredigheidstoetsing bij discretionaire besluiten. Dat wil zeggen de wijze waarop een bestuursrechter deze besluiten toetst aan het evenredigheidsbeginsel als neergelegd in artikel 3:4 lid 2 Awb, en de indringendheid van die toetsing. Uit deze uitspraken volgt dat de evenredigheidstoetsing plaatsvindt aan de hand van een ‘glijdende schaal’, waarbij afhankelijk van de omstandigheden van het geval de intensiteit van de toetsing meer of minder groot zal zijn. De door de staatsraden gesuggereerde, standaard toe te passen driestapstoets wordt niet overgenomen, al volgt tegelijk wel uit de uitspraak dat in de praktijk vaak zal worden getoetst of het bestreden besluit noodzakelijk en/of geschikt is. In ieder geval zal worden beoordeeld of het besluit in kwestie evenwichtig is. In deze notenkraker wordt stilgestaan bij de uitspraken en enkele observaties en vragen die daarmee samenhangen. Ook worden enkele recente ontwikkelingen met betrekking tot de evenredigheidstoetsing besproken. Aan de hand daarvan wordt de (voorlopige) balans opgemaakt ten aanzien van de vraag of de uitspraken tot een andere, indringender toetsing van bestuurlijke maatregelen leiden.

Het uitvoeren van effectmetingen door toezichthouders draagt bij aan evidence based toezicht. In de praktijk lopen toezichthouders tegen o.a. ethische, methodologische en praktische uitdagingen aan en is het vaak niet mogelijk om causaliteit aan te tonen. Met een praktijkvoorbeeld toont de NVWA aan dat het streven naar beredeneerde plausibiliteit een werkbaar en pragmatisch alternatief is. De NVWA kiest voor mixed methods in haar onderzoek naar de effectiviteit van een interventiemix op de naleving. Een belangrijke les is dat het combineren van kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden leidt tot complementaire inzichten en goed kan aansluiten op de onvoorspelbare praktijk van een toezichthouder.

Met het vernieuwde toezicht wil de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) besturen en scholen blijvend en nadrukkelijker stimuleren. Van onderwijsorganisaties wordt verwacht dat zij verantwoordelijkheid nemen voor de onderwijskwaliteit in hun scholen. Bij de evaluatie van het vernieuwde toezicht van de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) hebben we een mixed methods-aanpak gehanteerd waarbij we kwantitatieve en kwalitatieve mehtoden hebben gecombineerd. Een belangrijk onderdeel van het kwalitatieve deel van het onderzoek werd gevormd door group model building (gmb), een methodiek uit de systeemdynamica. Deze methodiek maakt het mogelijk om de dynamiek die ontstaat binnen de onderwijsorganisaties als gevolg van het vernieuwde toezicht in beeld te brengen. In dit artikel geven we inzicht in de methodologische onderbouwing van het gebruik van gmb en laten we zien hoe we de uitkomsten van deze methodiek hebben gebruikt bij toetsing van de beleidstheorie achter het vernieuwde toezicht. Daarmee bieden we inzicht in de waarde en bruikbaarheid van de methode van gmb om effecten van toezicht zichtbaar te maken. De methode van group model building helpt hierbij omdat (1) deze methodiek ruimte biedt om effectiviteit breed op te vatten en mee te nemen in de analyse en (2) gmb de mogelijkheid biedt om het systeem als geheel en de onderliggende interacties in beeld te krijgen.

Een denkfout (of bias) ontstaat wanneer mensen op basis van aannames onbewust een verkeerde conclusie trekken. Onder toezichthouders (N_totaal = 339) is onderzocht in hoeverre zij een potentiële ‘blinde vlek’ vertonen voor hun eigen denkfouten en hoe deze blinde vlek kan worden beïnvloed. Uit dit onderzoek bleek dat toezichthouders inderdaad inschatten dat denkfouten meer bij anderen voorkomen dan bij henzelf, en dat zelfwaargenomen objectiviteit deze blinde vlek kan vergroten. Ook bleek dat toezichthouders die waakzamer zijn in mindere mate een blinde vlek hebben voor hun eigen denkfouten. Toezichthouders geruststellen over het risico op denkfouten in de besluitvorming maakte hen juist minder waakzaam.

Voor deze aflevering van het estafette-interview spraken Marije Batting, Jeroen Goudsmit en Maaike Feenstra namens de redactie met Maarten Ruys (interim-inspecteur-generaal) en Pauline den Ambtman (directeur strategie) van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA).¹x Het gesprek vond plaats op 11 mei 2021. Mede naar aanleiding van de estafettevraag van Marian Kaljouw (voorzitter van de raad van bestuur van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa)) en Karina Raaijmakers (directeur toezicht en handhaving NZa), die de redactie interviewde voor nummer 2021-2 van Tijdschrift voor Toezicht, spraken wij met Maarten en Pauline over de uitdagingen waar de NVWA als toezichthouder voor staat en de ontwikkelingen die de NVWA de komende jaren wil doormaken.

Noten

• * De redactie van Tijdschrift voor Toezicht dankt Maaike Feenstra hartelijk voor haar bijdrage aan het interview.

• 1 Het gesprek vond plaats op 11 mei 2021.

In deze bijdrage wordt een overzicht gegeven van de wijzigingen voor het interne toezicht door de WBTR en de Wtza. Het blijkt niet alleen te draaien om een wijziging van de regels, maar ook om de invulling van die regels. Dit kan worden gezien als modernisering van het intern toezicht.

De Aanwijzingen inzake de rijksinspecties bieden een rijksbreed kader voor waarborging van de onafhankelijkheid van rijksinspecties. De auteurs van dit artikel evalueerden of de Aanwijzingen dit doel bereiken. Het artikel concludeert ten eerste dat er grote verschillen bestaan in de formele positie van inspecties. Ten tweede blijkt uit de evaluatie dat de Aanwijzingen een belangrijke bijdrage leveren aan het waarborgen van onafhankelijke oordeelsvorming van inspecties. De Aanwijzingen zijn echter niet in alle gevallen een voldoende voorwaarde voor onafhankelijkheid. Daarom doen de auteurs suggesties voor verdere versterking van de Aanwijzingen.

Combinaties van publiek en privaat toezicht zijn niet weg te denken uit onze huidige maatschappij. In deze bijdrage vergelijken we de manier waarop privaat en publiek toezicht worden gecombineerd in twee sectoren, namelijk toezicht op voedselveiligheid en toezicht op veilige nieuwbouw. Na een uiteenzetting van de samenwerkingsarrangementen wordt ingegaan op de sterke en zwakke kanten van de gemaakte keuzes. Daarbij staat in het bijzonder één criterium centraal: betrouwbaarheid. Kan de overheid vertrouwen op toezicht en controle door private partijen? Zijn de private partijen in staat en bereid om effectief toezicht op voedselveiligheid en bouwkwaliteit uit te oefenen en welke factoren uit het samenwerkingsarrangement hebben hier invloed op? Naast de constatering dat private toezichthouders een toegevoegde waarde kunnen bieden aan de stelsels van toezicht, wijzen we op enkele potentiële risico’s die we in praktijk van bouw- en voedseltoezicht hebben geïdentificeerd: onvoldoende onafhankelijkheid en belangenverstrengeling, beperkte intrinsieke motivatie, kans op papieren werkelijkheid en onvoldoende corrigerende werking van het publieke toezicht.

In de nieuwe serie ‘in gesprek met een pas gepromoveerde onderzoeker’ geven wij aandacht aan promotieonderzoeken die voor toezichthouders relevant zijn. Hiervoor interviewen wij als redactie van het Tijdschrift voor Toezicht (recent) gepromoveerde onderzoekers over hun onderzoek en de betekenis ervan voor het toezicht.
Voor het eerste interview spraken Arnt Mein en Anna Merz, redacteuren van het Tijdschrift voor Toezicht, met Paulien de Winter over haar proefschrift ‘Tussen de regels. Een rechtssociologische studie naar handhaving in de sociale zekerheid’. Paulien is in 2019 gepromoveerd aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Niet alleen de uitvoering in het sociaal domein is complex. Ook het toezicht is dat. Daarom zijn gemeenten en rijksinspecties een aantal jaar geleden samen het traject ‘Naar nieuwe vormen van integraal toezicht’ gestart binnen het Programma Sociaal Domein.
In deze bijdrage houden de auteurs een pleidooi om de organisatie van het ‘stelsel van toezicht’ nog eens goed met elkaar onder de loep te nemen en het gesprek met elkaar aan te gaan of dit nog past bij het huidige sociaal domein.

Rechtbank Midden-Nederland heeft in de uitspraak van 14 oktober 2019 het beroep tegen een terugvordering van bijstand wegens het niet-naleven van de inlichtingenplicht ongegrond verklaard. Belanghebbende heeft circa drie jaar wekelijks boodschappen ontvangen van haar moeder. Omdat zij dit niet heeft gemeld aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, vordert het college de totaalwaarde van de ontvangen boodschappen terug ter hoogte van circa € 7.000. Deze uitspraak geeft aanleiding om in te gaan op de terugvorderingsplicht in de Participatiewet. Had de regering destijds de verstrekkende gevolgen van terugvordering in gevallen zoals de onderhavige zaak voor ogen?

De goudmijn die handhaving kan zijn, is binnen het sociaal domein nog redelijk onontgonnen. Het is opvallend hoe goed handhavers hun vak verstaan, maar het vakgebied als geheel heeft nog wel groeipotentie. Het accent ligt meestal op het terughalen van onterecht verstrekte uitkeringen of voorzieningen. Maar daar is niet de grote winst te halen. Wat kunnen handhavers binnen het sociaal domein van elkaar leren en hoe kan handhaving zich verder ontwikkelen tot een echte goudmijn? Goudmijn? Jazeker, en niet alleen in financiële zin. Er is meer te winnen met handhaving, onder meer een schat aan informatie die de organisatie naar een hoger niveau kan tillen.